一場“自說自話”的公車改革

[案例]

浙江公車改革“急剎車”

據(jù)《南方都市報》報道，正當(dāng)公車改革成為一場全國性運動的時候，車改先行者浙江卻于3月初宣布暫停車改。

浙江早在2001年就從杭州市西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)開始試點實行公車改革。2004年，當(dāng)?shù)孛襟w還曾以《公車改革“悄然提速”》為題進(jìn)行報道。當(dāng)時，杭州西湖區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)全部實行了車改，義烏全市、湖州南潯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等地也取消了公務(wù)用車；臺州、寧波等則正在積極進(jìn)行公車改革試點。但短短幾個月后，轟轟烈烈的車改卻在一夜之間突然叫停。

目前浙江的車改模式，主要存在著“購車優(yōu)惠+每月補貼模式”和“購車補貼+養(yǎng)車補貼模式”兩種。前一種是目前比較通行的，無論是西湖區(qū)，還是義烏、湖州等地，均采用公車機(jī)關(guān)內(nèi)公開拍賣的形式，領(lǐng)導(dǎo)干部有優(yōu)先購買權(quán)，并給予拍賣價一定的優(yōu)惠。另外，向全體鎮(zhèn)干部發(fā)放交通補貼。

第二種模式中所謂購車補貼僅限于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，一般干部是不能享受的。補貼按照領(lǐng)導(dǎo)的一個任期，以一輛好車加上消耗，每年可以補貼四五萬之巨。而養(yǎng)車補貼則是每月發(fā)放一定數(shù)額的補貼，有些銀行系統(tǒng)和開發(fā)區(qū)基本上沿用這種思路進(jìn)行改革。

怎樣制定標(biāo)準(zhǔn)是一個棘手的難題。不少地區(qū)僅車貼一項，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公務(wù)員的工資，車改成了變相腐敗，老百姓對此意見非常大。由于全省不統(tǒng)一，各自為政，怎么改、補貼多少，都是有關(guān)地區(qū)自己說了算。

由于公車改革被叫停，一些原本籌劃推行車改的部門不得不暫停車改工作。但因為此次叫停并不包括業(yè)已完成車改的地區(qū)，所以浙江車改究竟走向何方，目前還是一個未知數(shù)。

[評點]

車改打破利益均衡

公車改革不僅關(guān)乎到眾多官員的切身利益，大量公車司機(jī)也成為公車改革的“利害相關(guān)者”。面對高昂的車貼，社會中的部分低收入人群產(chǎn)生了嚴(yán)重的不滿情緒，認(rèn)為公車改革為當(dāng)權(quán)者謀利，因此討伐公車改革之聲不斷。如何重新調(diào)整原有公車制度下形成的利益分配格局，將成為公車改革的核心內(nèi)容。公車改革牽一發(fā)而動全身，如果改不好，將會招致各方面的反對。正是由于沒能協(xié)調(diào)好原有公車制度改革中各方的利益關(guān)系，浙江公車改革陷于停滯。只有對車改中的利害關(guān)系人進(jìn)行深入分析，才能看清隱藏在紛繁復(fù)雜的表象后面的車改實質(zhì)。

先看公車消費的主體人群———各級領(lǐng)導(dǎo)干部。在一些領(lǐng)導(dǎo)眼中，公車已經(jīng)成為身份、地位的象征，工作中使用公車才能體現(xiàn)出自己的特殊身份，乘坐什么級別的車已經(jīng)成為衡量職位高低的顯著標(biāo)志。浙江一些地區(qū)公車改革后，要求各級公務(wù)員或自己開車、打的甚至騎腳踏車來上班，公車作為公務(wù)員身份象征的功能不復(fù)存在。但長期積累的陋習(xí)卻不易更改，一些干部尤其是單位的一把手覺得自己開車或者打的跟其他人沒有什么區(qū)別，身份優(yōu)越感喪失，甚至工作效率都有所降低。尤其是一些不會開車的老領(lǐng)導(dǎo)，更是反對車改。車改的一個重要目的，就是用清晰明白的貨幣補貼替代先前含糊不明的公車使用。盡管“車貼”數(shù)額不菲，有的甚至超過了工資，卻依然無法讓利益既得者們滿意，主要原因就是明面上的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于看不見的潛在利益。

再看基層公務(wù)人員，面對數(shù)目不菲的車貼差額，很多基層公務(wù)員也產(chǎn)生了不公平感。實際上，普通辦事員外出辦事的機(jī)率往往要超過級別較高的領(lǐng)導(dǎo)干部，而獲得的車貼費卻只有領(lǐng)導(dǎo)的很小部分，車貼不公在一些地區(qū)造就了“益了處長苦了科長”現(xiàn)象。

公車改革后還忽視了另一個利益受損群體，即公車司機(jī)。公車司機(jī)一職原本是一個鐵飯碗，公車改革后，公車私用、從公車維護(hù)保養(yǎng)中吃回扣的財路被切斷，車改還預(yù)示著司機(jī)面臨下崗的威脅。相比之下，那些坐車的“公仆”卻因享受不菲的補貼而得到利益補償甚至于待遇有所提高，強烈的現(xiàn)實反差使很多司機(jī)對車改政策極為不滿。

長期以來，各級領(lǐng)導(dǎo)、司機(jī)基于公車制度上的利益共享機(jī)制漸趨成熟，而下級公務(wù)員、市民也對這種公車制度習(xí)以為常，公車改革打破了原有的利益均衡格局，卻沒有建立起新的利益均衡機(jī)制，這是杭州車改被叫停的主要原因。

政府“自說自話”公眾參與缺失

由于歷史傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟(jì)遺留，我國的公共政策變遷多以政府主導(dǎo)的強制型制度變遷為主要途徑。基本上都采用依靠行政力量自上而下推行的方式。如果改革局限在回避“一把手”的利益領(lǐng)域，這種改革就比較容易取得成效，但一旦以“一把手”的利益為改革對象，往往顯得力不從心。

浙江省的公車制度變遷依然沿用依靠行政力量自我推進(jìn)的途徑，整個過程由政府完全掌控，從改革初期的調(diào)研、籌備，到實施、推廣，直至被叫停，廣大社會公眾均被排斥在外，完全失去知情權(quán)和參與的機(jī)會。而其他地區(qū)的車改，也不同程度地存在著政府“自說自話”，自己制定規(guī)則、自己執(zhí)行、自己解釋的情況。讓已經(jīng)長期享受公車?yán)娴墓賳T自我主持改革決策，讓各級“一把手”革掉自己的既得利益，這種不符合邏輯的改革很難奏效。對于很多人來說，他們看重的并不是公車帶來的有限的經(jīng)濟(jì)利益，而是公車體現(xiàn)了一種身份、地位、面子和權(quán)力。在這樣的社會氛圍里，很多人即使享受貨幣補貼，經(jīng)濟(jì)上更合算，卻也不愿放棄公車背后更大的隱性利益。在利益面前，很多人都會不自覺地向自我傾斜，如果不站在“局外人”的立場上，人們很難做到中立地思考，科學(xué)地判斷和果斷地決策。

現(xiàn)在車改的現(xiàn)實是，一方面各色官員不管有無需要，都可以在車改后按行政級別得到一筆數(shù)目不菲的車改津貼，或者以極低的價格回購自己的“坐騎”；而另一方面，公車背后法理意義上的主人———社會公眾對此卻幾乎沒有什么發(fā)言的權(quán)利或機(jī)會，使車改似乎成為一件與納稅人無關(guān)的事情。

作為一項涉及公共財政的改革方案，事先既沒有召集專家進(jìn)行論證，也沒有向社會公示征求群眾的意見，甚至沒有在政府內(nèi)部進(jìn)行方案的討論工作，無論是車貼標(biāo)準(zhǔn)的制定還是公車的處理方式，都由政府少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍板決定，因此浙江車改只能稱得上是某些領(lǐng)導(dǎo)的“即興之作”，既缺乏理論基礎(chǔ)，又缺乏實踐調(diào)研。從各方面的經(jīng)驗來看，公務(wù)用車貨幣化改革是歷史的發(fā)展趨勢，因此公車改革不能成為一場領(lǐng)導(dǎo)自己定規(guī)則、自己單方面參與的游戲，它必須得到廣大公務(wù)員以及社會公眾的積極參與和廣泛支持，通過多重反復(fù)的協(xié)商博弈，找到一個各方都能接受的平衡點，才能把公車改革穩(wěn)步推向前進(jìn)。

[啟示]

以官為本還是以民為本

浙江叫停公車改革，不能不說是決策者的失誤。核心原因不外乎四點：公車改革決策缺乏社會基礎(chǔ)、決策顯失公平公正、決策內(nèi)容過于單一、決策缺乏約束監(jiān)督。而隱含在公車改革決策失誤背后的本質(zhì)問題是：以官為本還是以民為本？

車改方案的制定，最有效的辦法就是將其透明化、民主化。車改前夕，相關(guān)部門要組織車改聽證會，讓車改利益相關(guān)者（包括政府領(lǐng)導(dǎo)、普通納稅人、公車司機(jī)、財政部門代表、一般公務(wù)員代表、人大代表等）參與到方案的討論與制定過程中來，給各方提供一個進(jìn)行充分博弈的機(jī)會，各方的利益訴求能在一個開放、透明的環(huán)境中被充分表達(dá)、尊重，之后將形成的車改意見在相關(guān)媒體上公布，再次征求公眾的意見，確定方案并嚴(yán)格執(zhí)行。

叫停車改的一個重要原因就是車貼標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定存在爭議，依職位高低和工作范圍制定車貼標(biāo)準(zhǔn)的做法受到了廣泛的質(zhì)疑。在一些業(yè)已推行車改的地區(qū)，有些公務(wù)員的車貼竟然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其本人的工資，車改成了變相腐敗，公眾對此意見非常大。由于車貼標(biāo)準(zhǔn)的隨意性，一些效益好的部門車貼就高，效益差的部門車貼自然就低一些；此外，由于職務(wù)上的差距，基層公務(wù)員的車貼少得可憐，經(jīng)常出差的公務(wù)員甚至可能面臨車貼不夠用，自己倒貼車費的尷尬局面。改革成功的關(guān)鍵是提高公車改革政策的可操作性，僅僅按照級別而不是工作實際需求設(shè)定補貼標(biāo)準(zhǔn)，說明改革政策制定的技術(shù)水平很低，實際操作的效果不可樂觀。

公務(wù)用車貨幣化改革是歷史的發(fā)展趨勢，車改政策的制定不僅體現(xiàn)著政府在車改問題上的方向和態(tài)度，也體現(xiàn)著政府的執(zhí)政理念：以官為本還是以民為本。因此，必須建立一個良好的溝通機(jī)制，協(xié)調(diào)不同利益群體的意見，使得車改政策能在官員和公眾之間達(dá)成諒解和一致。政府制定車貼標(biāo)準(zhǔn)要遵照實事求是的原則，切實把職位和工作需要聯(lián)系起來，不搞一刀切，要考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政的承受能力，不能把車貼當(dāng)作所有公務(wù)員的“額外福利”。

公車消費只是我國職務(wù)消費的一個典型事例，我國的職務(wù)消費還包括通訊費用、招待費用等眾多方面。單純的車改或許能夠改變公務(wù)用車的陋習(xí)，但從長遠(yuǎn)來看，如果沒有形成職務(wù)消費的約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，沒有內(nèi)化為公務(wù)員的自律準(zhǔn)則，其他形式的超標(biāo)準(zhǔn)職務(wù)消費還會不斷出現(xiàn)。因此，職務(wù)消費改革是一個系統(tǒng)工程，不能把公車改革孤立于職務(wù)消費這一大范圍之外，要從根本上鏟除超標(biāo)準(zhǔn)職務(wù)消費的發(fā)生機(jī)理。

首先，要制定不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的職務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)，只有建立明晰的對照標(biāo)準(zhǔn)，才能衡量公務(wù)員的消費是否超標(biāo)；其次，制定明確的處罰措施，讓公務(wù)員明白自己的行為將導(dǎo)致怎樣的結(jié)果；再次，改革的范圍盡可能在全國同時展開，如果改革只局限在一個或幾個地方就容易產(chǎn)生“自己的待遇不如別人”的心理落差；第四，建立強有力的財政約束機(jī)制，使職務(wù)消費受到從財政管理部門到預(yù)算立法部門的嚴(yán)格限制，從源頭上遏制一些部門為自己謀利益的行為沖動；最后，還要加強新聞媒體和社會對政府消費的監(jiān)督。

浙江公務(wù)用車改革是在社會意見大、政府財政負(fù)擔(dān)重的壓力下出臺的，如果半途而廢，無疑會對改革者和公眾的信心造成負(fù)面的影響。惟愿這次叫停只是短暫的政策調(diào)適，一個更加科學(xué)的改革方案出臺之前的小小變奏。

[互動]

1、浙江車改有哪些動力和阻力？他們在車改中分別扮演著何種角色?

2、車改項目負(fù)責(zé)人應(yīng)怎樣設(shè)計車改計劃？

3、您認(rèn)為車改能取得成功嗎？

（作者單位：北京師范大學(xué)管理學(xué)院）