論城市社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的管理

一、我國(guó)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的概述

目前我國(guó)的社區(qū)組織包括政府組織、營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織三類(lèi)組織。其中，營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織與社區(qū)居民一起構(gòu)成了社區(qū)經(jīng)濟(jì)的主體。

城市社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織是指以城市社區(qū)居民福利和部分服務(wù)效用最大化為目標(biāo)而組成的有機(jī)整體。由于這類(lèi)組織的目標(biāo)在于使社區(qū)居民福利和部分服務(wù)效用最大化，所以既要使服務(wù)對(duì)象受益又要計(jì)算組織活動(dòng)中的成本，具有經(jīng)濟(jì)性。這類(lèi)組織既包括社區(qū)內(nèi)的營(yíng)利組織，即以市場(chǎng)交換的力式為社區(qū)居民提供服務(wù)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使服務(wù)效用最大化；又包括社區(qū)內(nèi)的非營(yíng)利組織，即以再分配交換和互惠交換的方式為社區(qū)居民提供服務(wù)，追求社區(qū)居民福利和部分服務(wù)效用最大化。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革從開(kāi)發(fā)社會(huì)需求和保證社會(huì)供給兩個(gè)方面帶動(dòng)子社會(huì)組織改革。致使社區(qū)出現(xiàn)了大量服務(wù)類(lèi)的組織機(jī)構(gòu)。其中有不少屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。社區(qū)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)對(duì)我國(guó)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有十分重要的意義。我國(guó)的社會(huì)變革是從經(jīng)濟(jì)制度的改革開(kāi)始的，最重要的結(jié)果之—是民營(yíng)企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，它對(duì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了極大的影響。今天又發(fā)展到了一個(gè)新的階段，那就是非營(yíng)利組織的發(fā)展。

非營(yíng)利組織的興起主要有三個(gè)原因一是政府失靈，即政府提供的公共物品和服務(wù)品種單一，只能滿(mǎn)足大眾的普遍要求，有特殊偏好的公眾的要求無(wú)法得到滿(mǎn)足，這就為非營(yíng)利組織的產(chǎn)生創(chuàng)造了空間。同時(shí)，政府的能力有限，為了達(dá)到服務(wù)全體公眾的目的，非營(yíng)利組織可以進(jìn)行補(bǔ)充；二是市場(chǎng)失靈，當(dāng)服務(wù)的供應(yīng)者與消費(fèi)者之間的信息不平等的時(shí)候，就會(huì)發(fā)生市場(chǎng)失靈；三是傳統(tǒng)文化的差異，文化多樣性的程度越高，社會(huì)對(duì)于公共物品和服務(wù)的需求就越具有多樣性，這些特殊需求和過(guò)度需求形成了非營(yíng)利組織產(chǎn)生的條件。如荷蘭和比利時(shí)的文化多樣性程度比較高，所以在他們多樣化的社會(huì)需求條件下，形成較大規(guī)模的非營(yíng)利組織。

非營(yíng)利組織不能離開(kāi)市場(chǎng)和政府而單獨(dú)存在。到目前為止，世界上還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利組織是完全獨(dú)立于政府和市場(chǎng)而存在，它們對(duì)政府與市場(chǎng)具有一定的依賴(lài)性。政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系可以表現(xiàn)為三種形式：一是政府與非營(yíng)利組織應(yīng)建立一種合作關(guān)系，政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而將提供公共服務(wù)的任務(wù)委托給非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)，雙方之間達(dá)成一種依賴(lài)各自比較優(yōu)勢(shì)的分工，政府負(fù)責(zé)資金的動(dòng)員，非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)提供服務(wù)，雙方的合作可以使各自發(fā)揮出自己的優(yōu)勢(shì)。在政府作用較為薄弱，私人市場(chǎng)關(guān)系勃興的領(lǐng)域中，非營(yíng)利組織的作用最為顯著。二是政府通過(guò)把一部分職能交與非營(yíng)利組織來(lái)完成，可以達(dá)到提高工作效率、降低交易成本的目的。三是非營(yíng)利組織的特點(diǎn)使得政府與非營(yíng)利組織的合作比與營(yíng)利組織的合作更加有保障。非營(yíng)利組織的內(nèi)部機(jī)制、結(jié)構(gòu)使它們與營(yíng)利組織有顯著區(qū)別，客觀上保證了它們的行為目標(biāo)，同時(shí)也降低了討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)成本。

我國(guó)的非營(yíng)利組織正處于發(fā)展的初期，如何界定我國(guó)的非營(yíng)利組織，爭(zhēng)議較大。如果按照西方學(xué)者的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)應(yīng)該是沒(méi)有非營(yíng)利組織。原因有三：一是傳統(tǒng)的事業(yè)單位和人民團(tuán)體在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)變成依賴(lài)于政府撥款的準(zhǔn)政府組織；二是由于我國(guó)法律規(guī)定任何正式注冊(cè)的非營(yíng)利組織必須要有業(yè)務(wù)主管單位，使其無(wú)法實(shí)現(xiàn)“民間性”和“自治性”；三是真正能夠滿(mǎn)足“民間性”和“自治性”非營(yíng)利組織，卻不能被國(guó)家法律注冊(cè)為獨(dú)立法人。所以，我們?cè)诮缍ㄎ覈?guó)非營(yíng)利組織時(shí)，要考慮我國(guó)國(guó)情。

我國(guó)社區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的非營(yíng)利組織主要是指志愿者組織、社團(tuán)組織。盡管其在各地的組織形式、活動(dòng)方式不同，社區(qū)服務(wù)和發(fā)展也沒(méi)有一定之規(guī)，但是它應(yīng)體現(xiàn)以下幾個(gè)特征：

(1)正規(guī)性和自治民間性相結(jié)合，社區(qū)非營(yíng)利組織要依法登記注冊(cè)。在人員組成、內(nèi)部管理和對(duì)外工作中可以充分體現(xiàn)自治自主的特性。

(2)利潤(rùn)的不分配性和將社區(qū)非營(yíng)利組織做強(qiáng)、做大相結(jié)合。社區(qū)非營(yíng)利組織不以營(yíng)利為目的，它是以為社區(qū)居民提供最大限度的服務(wù)為宗旨。它所積累的資金不作利潤(rùn)的分配，而是投資于社區(qū)服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)的同時(shí)，做強(qiáng)、做大社區(qū)非營(yíng)利組織，使其能更好為社區(qū)建設(shè)服務(wù)。

(3)志愿性和社區(qū)居民廣泛參與相結(jié)合。社區(qū)非營(yíng)利組織在社區(qū)建設(shè)中，是一種可持續(xù)的志愿參與。它根據(jù)組織的宗旨使命，吸引社區(qū)居民廣泛參與，為本社區(qū)的居民提供志愿服務(wù)。

(4)公益性與計(jì)劃性相結(jié)合。非營(yíng)利組織應(yīng)該依據(jù)公眾的需求和利益制定自己的發(fā)展規(guī)劃和工作目標(biāo)，既要有工作的硬指標(biāo)，如修繕民房、為居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)等，還要有軟指標(biāo)，如提供家政咨詢(xún)、再就業(yè)培訓(xùn)等。

二、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織在杜區(qū)建設(shè)中的作用

社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織在社區(qū)建設(shè)中的作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)有效整合社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源，維護(hù)社區(qū)經(jīng)濟(jì)利益。社區(qū)存在大量分散的經(jīng)濟(jì)資源，如果不進(jìn)行有效的整合，容易造成資源浪費(fèi)。有效整合社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源是政府和社區(qū)居民難以做到的，必須要依靠社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)整合社區(qū)資源，使其使用效用最大化，持續(xù)不斷的滿(mǎn)足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的各項(xiàng)物質(zhì)文化生活的需要。

(二)擴(kuò)大社區(qū)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，增加社區(qū)居民的就業(yè)渠道。社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的使命就是要不斷整合社區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源，擴(kuò)大社區(qū)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，為社區(qū)居民提供低成本、高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時(shí)向人們提供以社區(qū)為基礎(chǔ)的工作機(jī)會(huì)。

(三)吸引社會(huì)資金參加社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)走向產(chǎn)業(yè)化。從社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看，城市社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要走產(chǎn)業(yè)化道路，因?yàn)橹挥挟a(chǎn)業(yè)化才能吸引社會(huì)資源來(lái)參加社區(qū)建設(shè)，不斷降低社區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本。而社區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化的前提條件是實(shí)體化，實(shí)體化就是指社區(qū)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該有自己的實(shí)體——社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織。

三、社區(qū)組織目前存在的問(wèn)題

(一)攝取經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的自發(fā)性和盲目性．隨著流動(dòng)人口大量涌入社區(qū)，社區(qū)的社會(huì)職能迅速擴(kuò)張，社區(qū)商業(yè)猛漲，社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織不可避免地出現(xiàn)自發(fā)性。有的人在社區(qū)內(nèi)打一塊牌子，冠以社區(qū)之名逃避工商、稅務(wù)等的監(jiān)管；有的社區(qū)官員為了顯示“政績(jī)”，大搞“政績(jī)工程”，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，有很大的盲目性；有的社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源受政府部門(mén)條塊分割的影響，使得社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織在整合時(shí)受到一些限制。這是目前社區(qū)建設(shè)中遇到的最為突出的問(wèn)題。

(二)政府管理的缺位和不到位。事實(shí)上，由于社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織具有官民二重性，使得政府在管理社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織時(shí)力不從心，出現(xiàn)政府管理的缺位和不到位。一方面，政府不得不通過(guò)發(fā)布市場(chǎng)信息，提供市場(chǎng)引導(dǎo)，積極介人社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。另一方面，政府把發(fā)展社區(qū)、培育社區(qū)作為自己的目標(biāo)，故而又放任社區(qū)的發(fā)展，便得社區(qū)管理混亂。

(三)缺乏法律監(jiān)控。社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織是第三領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)不同于第二領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)可以使用公司法。然而，從目前的立法看，我國(guó)尚無(wú)一部法律對(duì)社區(qū)組織的法律地位、性質(zhì)、設(shè)立、變更與撤銷(xiāo)，社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)利和義務(wù)、管理與收益分配機(jī)制加以明確規(guī)定，現(xiàn)有的只是一些行政規(guī)章。致使社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不明確，內(nèi)部管理不健全，產(chǎn)權(quán)不清晰。

(四)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員素質(zhì)低。由于社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能不顯著，因此其對(duì)專(zhuān)業(yè)化、素質(zhì)高的人才缺乏吸引力。目前其從業(yè)人員多以下崗職工、離退休人員為主。人員素質(zhì)低也制約著社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展。

四、促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的措施

(一)政府應(yīng)對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，為社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展指明方向。城市政府要根據(jù)城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，在充分發(fā)揮社區(qū)的區(qū)域優(yōu)勢(shì)和特色的前提下，指導(dǎo)、幫助社區(qū)做好社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜，合理對(duì)社區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行定位，使社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展方向具有科學(xué)性和前瞻性。

(二)政府應(yīng)及時(shí)制定管理社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)政策，利用財(cái)稅杠桿幫助社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。政府應(yīng)及時(shí)制定發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的政策和制度，對(duì)營(yíng)利組織用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行管理，對(duì)非營(yíng)利組織的注冊(cè)登記、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織機(jī)制、投入機(jī)制、約束機(jī)制等方面的管理要法制化和制度化。應(yīng)考慮由一個(gè)政府部門(mén)統(tǒng)管社區(qū)事務(wù)及社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織。政府要科學(xué)使用財(cái)稅杠桿，采取多種來(lái)源多種形式的財(cái)政資助，把握好有為和無(wú)為的關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)方面的獨(dú)特作用。

(三)政府應(yīng)委托社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織托管社區(qū)服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)社區(qū)事務(wù)．政府要改變直接管轄社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)狀，可以簽訂合約的形式，將這些設(shè)施委托給社區(qū)中的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。凡受托經(jīng)管社區(qū)服務(wù)設(shè)施的社區(qū)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，都不得違背其營(yíng)運(yùn)目的，即不能以追求利潤(rùn)為目標(biāo)，政府可以根據(jù)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)要求酌情給予托管機(jī)構(gòu)以經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼。

(四)政府應(yīng)重視培養(yǎng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織所需的專(zhuān)業(yè)人才，提高社區(qū)工作人員的待遇。社區(qū)服務(wù)是典型的社會(huì)工作，它需要掌握比較全面的社會(huì)科學(xué)知識(shí)和社會(huì)工作理論技巧，并在社會(huì)政策、服務(wù)、管理以及實(shí)務(wù)方面具有工作經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人才”。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于社區(qū)工作社會(huì)地位低、待遇差，使得社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織難以吸收社會(huì)優(yōu)秀人才‘參加社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。所以，要發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)就必須不斷提高社區(qū)工作人員的待遇，并重視對(duì)社區(qū)工作人員的培養(yǎng)。

(作者單位：大連理工大學(xué))