董必武與中國民主法制建設

董必武是中國共產黨創始人之一，黨和國家卓越的領導人，偉大的無產階級革命家，杰出的馬克思主義政治家、法家學。他畢生為中國革命和建設而奮斗，在人民群眾中有很高的威望。特別是作為我國人民民主法制建設的先驅者和重要奠基人，他在民主法制的理論和實踐上都做出了重大貢獻，為我國社會主義民主法制建設留下了寶貴的精神財富。

董必武于1886年出生在湖北黃安，1903年考中秀才。1911年加入同盟會，參加了辛亥革命和反對北洋軍閥的斗爭。在俄國十月革命和我國五四運動的影響下，他毅然投身于人民革命的洪流之中，1920年即在武漢籌建共產主義小組，1921年又作為武漢的代表參加了黨的第一次全國代表大會。此后，在半個多世紀的革命生涯中，他曾經從事過多方面的領導工作，并做出了重要貢獻。其中最重要的一個方面，就是民主政治與法制建設。他在1914年和1917年曾兩度東渡日本攻讀法律，回國后一面從事革命活動，一面從事律師職業。可以說，他是我們黨內資格最老的馬克思主義法學家。土地革命時期，他擔任過中華蘇維埃政府執行委員、最高法院院長、工農檢察委員會副主任；抗戰時期，他擔任過陜甘寧邊區政府代理主席，參加了聯合國制憲會議；解放戰爭時期，他擔任過華北人民政府委員會主席。新中國成立后，1954年擔任政務院副總理兼政法委員會主任，此后又任最高人民法院院長，全國政協副主席，中華人民共和國副主席、代主席，全國人大常委會副委員長。他是六屆中央委員，七屆至十屆中央政治局委員，十屆中央政治局常委，直到1975年2月逝世。在他主持全國政法工作和法院工作期間，雖然不斷受到“左”的指導思想的壓制，但他始終堅持原則，忠于職守，不僅積極推進民主法制建設，而且在理論上勇于探索，直陳己見，抵制錯誤，留下許多精辟論著。今天，董老的這些論述對我們加深理解和貫徹“三個代表”重要思想，堅持執政為民、執法為民和推進社會主義民主法制建設仍然具有重要的指導意義。

重視民主建政發展人民民主

董必武一貫重視人民政權建設，再三強調要正確處理人民政權與人民群眾的關系。1940年，他在陜甘寧邊區所作《更好地領導政府工作》的重要講話中指出：“邊區政府的權源出群眾，政府負責人是群眾代表選舉出來的，這已表明政府和群眾關系的密切。”“政府有權，要為群眾做事，為群眾謀幸福，不應該妨害群眾、壓迫群眾。”這也就是我們今天所說的要牢固樹立正確的權力觀，正確處理公仆與主人的關系，公共權力與公民權利的關系，努力為人民群眾辦實事、謀利益。同時，他強調，人民政府在工作中要堅持群眾路線，自覺接受群眾監督，要傾聽群眾呼聲，采納群眾意見，了解群眾生活，保護群眾利益。但這還不夠，還要使群眾敢于批評政府，敢于監督政府，一直到敢于撤換他們不滿意的政府工作人員。只有這樣，才能形成真正的人民政府，服務于群眾的廉潔高效的人民政府。

在政府建設上，董必武較早提出要從“游擊式”過渡到“正規式”，建立一套正規的制度和辦法。1948年，他在華北人民政府成立大會上的講話中指出：“現在政府各部門都成立起來了，這個政府是由游擊式過渡到正規式的政府。正規的政府首先要建立一套正規的制度和辦法。……有人說這是形式。正規的政府辦事就要講一定的形式，不講形式，光講良心和記憶，會把事情辦壞的。……我們是人民選舉出來的，我們要向人民負責，人民要求我們辦事要有制度、有紀律，無制度、無紀律一定辦不好事情。政府規定的制度一定要遵守，不遵守就是違犯紀律。”他強調政府的制度建設，不僅在建國前后十分切中時弊，就是在建國后相當長的一段時間內，甚至在今天，仍然具有現實意義。

既然政權機關及其權力來源于人民的選舉和授權，理所當然不能違背人民的意志去行使職權，不能侵犯人民民主權利，而要盡其所能地維護人民權利，為人民謀取利益。董老在1954年3月為《人民日報》撰寫的社論《進一步加強經濟建設時期的政法工作》中尖銳地提出：“在逐步完善起來的人民民主制度和人民民主法制之下，人民的民主權利應該受到充分的保護。由于過去處在緊張的戰爭和大規模的社會改革運動中，由于法律還很不完備，司法制度特別是檢察制度還不健全，有些公安、司法機關還有粗枝大葉、組織不純甚至使用肉刑的現象，以致有一些人被錯捕、錯押或錯判，人民的民主權利受到侵犯。為克服這種現象，今后必須從立法方面，從健全司法、公安和檢察制度方面，對人民的民主權利給予充分保護。”

董老十分重視建立健全人民代表大會制度，以推進政權建設，發展人民民主。他在工作中抓得很緊，很有針對性和指導性。他在1951年9月所作的《論加強人民代表會議的工作》的重要講話中，深刻闡明了人民代表大會制度是我們國家的基本制度，并進一步指出：“我們的國家政權建設工作，首先就要開好各級各界人民代表會議。人民代表會議如能開好，應當使它迅速代行人民代表大會職權。”而抓緊建立健全人民代表大會制度的著眼點，就在于鞏固與發展獲得解放的人民的民主自由權利。他說：“全國各地人民解放后獲得了空前的民主自由，但人民享受的民主自由的實質，必須有一個民主的組織形式把它固定下來，否則民主生活是不鞏固的。”這確實是高屋建瓴的見解，用現在的話來說就是要使人民民主制度化、法制化，否則，人民的民主權利將因缺乏制度保障而很難落實。在建國初期的一段時間內，董必武大力推動開好人民代表會議和由人民代表會議行使人民代表大會的職權。他在1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議上的發言，一方面肯定了人民代表大會的重要作用，另一方面又尖銳地批評了一些地方“沒有充分發揚民主，對于應該展開討論的重大問題沒有認真地進行討論，沒有充分集中群眾的意志，只是形式地通過決議，致使人民群眾的積極性和創造性不能充分發揮，某些干部的官僚主義作風和某些工作上的錯誤也不能及時得到糾正”。他告誡廣大干部：“在我們人民民主國家中，任何不重視人民民主權利、違反人民民主制度的現象都是不能容許的……當著有可能采取比較完備的民主形式，并且國家政治制度已有了明確規定的時候，那種習慣于簡單方式處理問題的做法，就完全不合時宜，而且是違法的了。”這些話，今天重讀起來仍然具有啟發性。現在一些地方不重視人民民主權利，在人代會上滿足于搞形式、走過場，而回避開展切實的討論、中肯的批評與自我批評，不敢放手讓代表進行民主選舉的現象并不少見，增強人民本位的民主意識刻不容緩，嚴格按照法律制度和民主程序辦事，應當成為開展各項工作的重要準則。

正確處理黨、政關系，注重發揮政府應有的作用

在加強政權建設中，有一個長期困擾人們的問題，就是如何正確處理黨、政關系，逐步實現黨、政職能分開，把加強黨的領導與發揮政府作用統一起來。董老一貫十分重視政治生活中的這個重大問題，針對不同時期出現的黨政職能不分的現象，提出自己的看法，推動克服黨包攬一切、以黨代政的傾向，保證政權機關工作正常運轉，充分發揮其職能作用。

早在1940年8月，董老在陜甘寧邊區中共縣委書記聯席會議上的講話中，就提出了這樣一個現實問題：“政府是政權機關，它必須是真正有權，而黨是領導政府的”。怎樣處理好兩者關系？董老作了精辟的分析和說明：“黨和政府是兩種不同的組織系統，黨不能對政府下命令。黨的構成分子——黨員，在政府機關中工作，同時就是政府工作人員中的一員。黨和政府這樣就發生了有機的聯系。黨在政府中來實現它的政策，是經過和依靠著在政府內工作的黨員和黨團。黨只能直接命令他的黨員和黨團在政府中作某種活動，起某種作用，決不能駕馭政府之上來直接指揮命令政府。”“政府在黨的領導下所頒行的法令，所公布的布告，所提出的號召，我們的黨組織和黨員首先應當服從那些法令，遵照那些布告，響應那些號召，成為群眾中愛護政府的模范。”他還進一步指出：“黨包辦政府工作是極端不利的。政府有名無實，法令就不會有效。政府一定要真正有權。過去有些同志以為黨領導政府就是黨在形式上直接指揮政府，這觀點是完全錯誤的。”這就是說，黨要領導政府而不包攬政府工作；黨要善于通過廣大黨員以及相應的黨組織來貫徹實施黨的路線方針而不直接命令政府；黨要重視和遵照政府的法令而不能置身于法令之外。這樣，政府才能有權力、有權威、有成效。

新中國成立以后，我們黨成為執政黨，全國各地的政權建設也得到加強。在這種新的情況下，怎樣處理好黨政關系問題更加凸顯出來。董老緊緊抓住這個關鍵問題，在干部大會上講道理，在黨內提建議。1951年9月，他在華北第一次縣長會議上專門講述了黨與政權機關的關系，明確指出：“黨無論在什么情況下，不應把黨的機關的職能和國家機關的職能混同起來。”“黨對國家政權機關的正確關系應當是：一、對政權機關工作的性質和方向應給予確定的指示；二、通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，并對他們的活動實施監督；三、挑選和提拔忠誠而有能力的干部（黨與非黨的）到政權機關中去工作。”

新中國成立初期，董老發現有些地方由黨直接抓政權建設，而把政府放在一邊，出現了政權機關不抓不管政權建設的怪現象。針對這些情況，他給華東局負責人提出了意見，并寫信給毛澤東，他認為：“加強下級政權建設的工作，可以而且應該經由上級政權機關領導著去做，當然領導各級政權機關是各級黨委的責任。各級黨委對各級政權機關的領導，應經過在政權機關中工作的黨員來實現；其中如有黨員三人以上，應組成黨組以保證黨的領導。黨直接做政權機關的工作是不好的。”毛澤東批示：信的內容是正確的，可以抄發……各中央局負責同志一閱，促其注意這件事。”董老的這封信當時影響很大，在黨內起到了振聾發聵的作用。

1956年，董老在八大上的發言主要是講加強人民民主法制。為了改善黨對人民民主法制建設的領導，他又批評了“黨政不分”，認為這樣“會減弱黨對國家機關應有的政治領導”，助長官僚主義。我們某些行政部門的黨組，對于該部內的重大工作作了決定，也往往不重視一定的行政程序而直接付之實施，這也是黨政不分的一種現象”。他又再次引用毛澤東在《井岡山的斗爭》一文中講的一段話：“黨在群眾中有極大的威權，政府的威權卻差得多。這是由于許多事情為圖方便，黨在那里直接做了，把政權機關擱置一邊，……以后黨要執行領導政府的任務；黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織。”董老不厭其煩地說：有些同志覺得這是炒冷飯，假若黨政不分的現象各地或多或少仍然存在的話，這樣一再引用就不是多余的話了。可見堅持黨政職能分開是一件很不容易的大事，因為有些人總是熱衷于由黨包攬一切，這已經成為一種頑癥。可以說，董老一貫強調黨政職能分開，改進黨的領導方式，正是著眼于加強和改善黨的領導，鞏固黨的執政基礎，充分發揮人民政權的作用。

堅持依法辦事，是進一步加強民主法制的中心環節

董必武歷來重視在根據地和解放區推進人民民主法制。新中國建立以后，更是為建立健全社會主義法制嘔心瀝血。他根據當時百廢待興的實際情況，狠抓了司法干部培訓、司法機構建設、法學教育和研究、法制宣傳和普及，加強立法和執法工作，并一再大聲疾呼要同違法現象作斗爭，用社會主義法制來保障和促進社會主義建設。

全國解放前的1949年3月，華北人民政府發布了由董必武簽署的關于廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律的訓令，明確要求各級人民政府特別是司法工作者，要“用革命精神來學習馬列主義、毛澤東思想的國家觀、法律觀，學習新民主主義的政策、綱領、法律、命令、條例、決議，來搜集與研究人民自己的統治經驗，制作出新的較完備的法律來。”

他憑借自己深厚的學識和豐富的經驗，闡述了法制的內涵及其在國家建設中的重要地位和作用。他在1957年3月召開的軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話中指出：“現在世界上對于法制的定義，還沒有統一的確切的解釋。我們望文思義，國家的法律和制度就是法制。”“我們的法制體現了我們國家最大多數人的意志。法制有什么作用？沒有它行不行？上面說過沒有它是不行的。……人類從進入文明社會以后，說到文明，法制要算一項，……簡單地說，國家沒有法制，就不能成為一個國家。”這里首次提出了法制是社會文明進步的標志，沒有法制國將不國，沒有法制也不能搞社會主義建設。把法制與文明緊密聯系起來，這不僅是思想理論上的創新，也是對法律虛無主義的有力抨擊。

新中國成立后的一段時間內，隨著國民經濟的恢復和發展，人大制度的普遍建立和憲法的頒布實施，民主法制建設進展比較順利，立法成績明顯，民主建政穩步推進，行政執法和司法工作都有加強和改進，但存在的問題也不少。1956年9月舉行的黨的第八次全國代表大會進一步提出了“健全社會主義民主法制”的要求，董必武在大會上以《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業》為題作了長篇發言。在肯定成績的基礎上指明了法制工作中存在的問題，主要是：法制不完備，少數黨員和國家工作人員“對于國家的法制有不重視或者不遵守的現象，并且對于這些現象的揭露和克服，也沒有引起各級黨委足夠的注意”。“在不少地方或部門進行工作中，我們經常發現有違法亂紀，侵犯人民民主權利的現象；甚至有的人自命特殊，以為法制是管老百姓的，而自己可以超越于法制之外”。

董老著重指出：“依法辦事是進一步加強法制的中心環節。”為了做到堅持依法辦事，必須抓好以下幾項工作：

第一，要大力開展法制教育，增強法制觀念。他大聲疾呼要大力加強法制教育，對于不重視和不遵守國家法制的現象，“必須努力設法加以清除。也許清除這種現象需要較長久的時間，但是，現在如果不采取有效的辦法著手清除，而等到以后去清除，那就給予我們建設社會主義的損害將會更大”。后來的實踐真是不幸被言中，黨的八大以后，對清除不重視和不遵守國家法制的現象始終沒有引起重視，好端端的局面很快受到日益嚴重的“左”的思想干擾而遭受很大損害。到“文化大革命”期間，更是鼓吹“無法無天”，民主法制被破壞殆盡，帶來了深重災難。

第二，在逐步做到有法可依的同時，堅決做到有法必依。他不僅強調：“要趕快把國家尚不完備的幾種重要的法規制定出來”，而且強調，在執法上則必須嚴格要求，馬虎不得。“凡屬于有明文規定的，必須確實地執行，按照規定辦事，尤其一切司法機關，更應嚴格地遵守，不許有任何違反”。“我們反對一切隨便不按規定辦事的違法行為。今后對于那些故意違犯法律的人，不管他現在地位多高，過去功勞多大，必須一律追究法律責任”。只講職權，不講責任，必然助長以權壓法、以權謀私，只有把職權與責任統一起來，實行嚴格的責任追究制，才能把行政職權納入法制軌道。

第三，加強黨的領導和檢查監督。他指出：“進一步加強人民民主法制，更重要的還在于加強黨對法制工作的領導。各級黨委必須把法制工作問題列入工作議程，黨委定期討論和定期檢查法制工作，都是迫切需要的。黨的監察委員會關心法制工作，認真地對黨員遵守國家法制進行監督，人民民主法制進一步加強是會更有保證的。”這里提出黨委定期檢查和黨的監察機構加強對黨員遵守法制的監督，確實很有必要。從性質上講，不遵守國家法制，也就是違背了黨的主張和紀律；從力度上講，黨出面檢查監督，力度更大，收效會更好。這實際上是加強黨對法制建設領導的重要方式。

第四，黨員和干部要帶頭發揚民主，遵守法制。早在延安時期，董必武就指出：“政府所頒布的法令，所定的秩序，我們黨員應當無條件地服從和遵守。……我們如果違背了政府的法令，破壞了社會的秩序，我們自己必須負責，受到國家法律的制裁。”他還提出：“黨員犯法，加等治罪。這不是表示我們黨的嚴酷，而是表示我們黨的大公無私。”在社會主義改造和建設時期，他又多次指出：有些黨員自視特殊而不把法律法令放在眼里，以為自己可以不守法，或不守法也不要緊，還有的對法律的嚴肅性認識不足，不按法律辦事，不懂得如何運用法律武器來和違法犯罪現象作斗爭。他一再要求黨員干部學習和掌握法律，做到以身作則，正確執行和模范地遵守法律。這里有三點今天仍然值得特別注意：一是反對形形色色的特權思想，特權是破壞法制統一的禍害。二是帶頭守法、執法，成為群眾的表率。三是黨員干部違法犯罪要嚴肅處理，充分體現從嚴治黨、依法治黨的精神和要求。只有這樣，社會主義法制才能逐步健全起來。

第五，司法工作要努力做到便民、利民、為民。董老本著我們黨和國家機關為人民服務的根本宗旨，十分關注司法機關與人民群眾的關系問題。司法機關為人民服務，首要的是正確及時辦案，確保公平公正。為此，就必須嚴格按照各項制度和法定程序辦事。他說過：“憲法和人民法院組織法所規定的各項制度，其共同目的是保證案件的正確審判。”他要求嚴格執行人民陪審員制度、公開審判制度、辯護制度、審判會議制度以及法院和檢察、公安機關分工負責、互相制約的制度，法院自身的審判監督制度。同時，他一貫強調要改善審判作風，改進工作方法。堅決反對先入為主、偏聽偏信、主觀臆斷，要求務必做到以事實為依據，以法律為準繩。堅決克服官僚主義、脫離群眾的傾向，堅持密切聯系群眾，辦事判案要方便群眾，努力為群眾排憂解難。之所以一定要這樣做，正如他早在1953年召開的第二屆全國司法工作會議上的講話所指出的：“人民司法工作者必須站穩人民的立場，全心全意地運用人民司法這個武器；盡可能采取最便利于人民的方法解決人民所要求我們解決的問題。”這段話充分體現了人民司法工作的根本性質和為人民服務的基本原則，是我們今天仍然要大力繼承和弘揚的優良傳統。

堅持實事求是，敢于和善于抵制各種錯誤傾向

董必武在我們黨內，是公認的德高望重的長者，他在重要關頭敢于堅持原則、實事求是的精神，敢于抵制誤國誤民的錯誤傾向，歷來為黨內外所稱道。

在我國社會主義改造取得決定性勝利以后，毛澤東在1957年2月提出了正確處理人民內部矛盾的問題。廣大黨員干部認為提出正確處理人民內部矛盾很及時、很必要，但也有些人習慣于用對敵斗爭的方法來處理社會上的新矛盾、新問題，“左”的思想和做法仍然頑固地表現出來。董必武以敏銳的政治眼光，及時發現和抓住了這個傾向性的問

題。他在4月21日就農村治安問題給中央寫的報告中尖銳地指出：一些地方違背正確處理人民內部矛盾的方針，動輒用處理敵我矛盾的方法解決農村問題。一些地方黨委和司法機關在對當地農村治安情況的說明和采取的措施中，“可以嗅出一點氣味，似乎這些地方黨委和司法機關有對人民內部問題和敵我問題混淆不清的樣子”。“他們采取的措施是壓一壓。有的說農村問題‘必須采取打擊和鎮壓的手段才能解決’，有的說‘要加強農村專政工作’；有的說‘不要以為合作化已經取得了決定性的勝利，就可以太平無事，萬事大吉，放松對敵人的警惕和過分強調人民內部問題”。中央及時將董老的信和附件批轉各地，明確指出：“不得用打擊、壓迫的方法對待人民群眾。”這對當時糾正混淆兩類矛盾，甚至把矛頭對準人民群眾的現象起了積極的作用。

在我們國家掀起“大躍進”高潮的日子里，許多人頭腦發熱，亂提口號，不僅干擾了正常工作，而且帶來了嚴重禍害。政法戰線當時也提出了種種主觀主義的、很不適當的口號。董老始終保持清醒頭腦，冷靜應對。他在1958年召開的司法工作座談會上的講話中指出：“躍進不是提的口號熱鬧就好，要實際干”。“幾個部門協作搞躍進是必要的，但不能照抄口號”。“提口號要實事求是，不著邊際的提不好，有的地方提所謂‘幾滿意’，這種口號怎樣實現呢？不好檢查，無從驗證。”“有的同志提所謂‘無什么’（指一些地方的司法部門提出，苦戰一年到三年，實現“無反革命、無盜竊、無搶劫、無強奸、無民事糾紛”等不切實際的口號），這在一個地區或某一問題有可能，說在全國‘無反革命’、‘無訟爭’是不可能的”。“司法工作的躍進，什么是標準？這就要看我們的審判工作是不是便利于老百姓，是不是有利于鞏固人民民主專政，是不是對建設社會主義起保障和促進作用。當然，最要緊的是提高審判質量。”這樣一講，就把人們的注意力和工作的著力點從亂提口號轉移到扎扎實實提高審判質量上，而提高審判質量又是為了嚴肅、公正執法，保障和促進社會主義建設，這就把現實業務與遠大目標密切聯系起來。

在“大躍進”年代，還有一股風，就是鼓吹“破”字當頭，把一些必要的行之有效的規章制度和工作程序胡砍一通，工作中的主觀任意性更加膨脹。這對剛剛建立起來的社會主義民主法制形成了很大沖擊。董老面對這種令人痛心的情況，在1959年5月召開的全國公安、檢察、司法先進工作者大會上的講話中，圍繞總結經驗這個話題，對破與立的辯證關系作了精辟的有針對性的闡述。他首先指出：“破與立是對立面的統一，既要有破又要有立，不能只破不立。資產階級形式主義的那一套，我們是不要了，但也應該有個適合我們需要的規程。工廠有操作規程，我們辦案子也有操作規程，那就是訴訟程序。按照程序辦事，可以使工作進行得更好、更合理、更科學，保證案件辦得正確、合理、及時，否則就費事，甚至出差錯。”他還嚴厲批評了有些地方亂破一通，“自己想怎樣辦就怎樣辦，有點我用我法的味道，這很容易造成混亂，發生問題”。那么，應該怎樣處理破與立的關系呢？董老說得好：對于破與立，都要作具體的分析。……在破的時候，注意不要把好的東西否定掉；在立的時候，注意不要把不好的東西也肯定下來。……凝固不化、一成不變的想法和做法是不對的；但是草率從事，輕易變動，也是不對的。你們要把這一工作做好，必須充分依靠群眾，何者該破，何者該立，多多征求和傾聽群眾的意見。……還要有意識地通過實踐來檢驗、證明，經過充分研究，再得出結論。”董老的這些精辟論述，主要是針對當時忽視和損害社會主義法制的現象而提出的，今天讀起來仍然很受教益。他強調要按程序辦事，充分依靠群眾，注重實踐檢驗，都是很有遠見卓識的。他還語重心長地說：“我們政法機關的工作，沒有一樁事不同人民群眾的切身利益有關，我們不能不采取這種高度嚴肅的態度。”這種以人為本、對人民高度負責的精神，永遠值得我們學習，這正是我們一切工作的基本出發點和落腳點，這也正是胡錦濤同志再三強調的：一定要做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，只有這樣，才能抵制和排除各種歪理邪說的干擾，沿著正確的軌道把法制工作推向前進。