農業零稅負催生鄉鎮職能轉變

農村稅費改革和取消農業稅，對鄉鎮的影響是深遠的，鄉鎮工作內容和工作方式發生了新的變化，同時，欠發達地區一些長期積累的矛盾、一些與新形勢不相適應的問題也很快凸現出來，使鄉鎮職能轉變面臨許多亟待解決的難題和困難。

一、鄉鎮職能現存弊端與市場經濟的要求不相適應

一是職能錯位。表現在部分鄉鎮政企不分、政社不分、政事不辦。有的鄉鎮在經濟活動中扮演管理、經營雙重角色，既當“裁判員”，又當“運動員”；有的鄉鎮隨意為企業提供擔保，造成了沉重的債務負擔；有的鄉鎮代替中介組織與農民簽訂合同，形成了大量矛盾、糾紛。表面上看，這些是為企業和農民提供服務，實質上卻是花錢辦錯事。二是職能越位。“上面千根線，下面一根針”，這是社會上流傳的形容鄉鎮職能的一句話。鄉鎮職能泛化，政府管的事情越來越多，整治、執法無所不干，有主體資格的要干，沒有主體資格的也要干，就像個全能政府，管了大量“不該管、管不了、管不好”的事。三是職能缺位。農民群眾普遍反映：渴望鄉鎮干部能帶來致富信息，提供生產技術服務，搞好技能培訓，組織勞務輸出，爭取項目完善基礎建設……。但是，目前鄉鎮職能現狀，難以滿足農民群眾的這一需求。

二、鄉鎮干部隊伍狀況與職能轉變的需要不相適應

如干部思想不解放。有的鄉鎮干部自嘲地說：十幾年固守不變的工作模式，固定的工作套路和抓法，使人思想僵化。再如，干部隊伍結構不合理；干部管理方式未創新等。

三、鄉鎮管理體制與當前農村工作的形勢不相適應

一是鄉鎮機構設置尚顯滯后。二是鄉鎮管理體制不夠健全。三是鄉鎮的崗位設置不太合理，許多鄉鎮不是因事設崗，而是因人設崗，因事找人。

四、鄉鎮自身包袱與強化為民月艮務的現實不相適應

以江西省吉安市遂川縣為個案進行分析，由于歷史上辦企業虧損二擔保貸款、墊付稅費和校舍危房改造、農村水利交通基礎設施建設以及實施項目配套等原因，鄉村債務繁重。實行農村稅費改革以來，對減輕農民負擔考慮多，對鄉鎮消債問題一直沒有得到妥善地解決。據調查，截止2004年底，全縣鄉級累計負債7191.6萬元，平均每個鄉鎮負債312.7萬元，負債500萬元以上的鄉鎮有5個，負債最多的達850.7萬元，村級累計負債2812.9萬元。對財力并不寬裕的遂川縣來說，如此的鄉村負債是較繁重的。面對如此繁重的鄉村負債包袱，作為鄉鎮財政收入重要來源的農業稅的取消，加上林業產權體制改革的深化和水利工程管理體制改革的即將推行，鄉鎮收入渠道將越來越窄，可用財力靠轉移支付尚可保持正常運轉，但是，已無力償還各種債務，無法保證農村公益性事業投入。為群眾辦好事、辦實事，有愿望，而沒能力；發展農村經濟，有想法，而沒辦法，鄉鎮職能轉變存在財力障礙。

為此，筆者認為應采取以下對策：

一要盡快轉移工作重心。按照提供公共服務的職能定位，將鄉鎮工作重心由抓收入、抓管理向抓產業、抓服務轉移，使鄉鎮工作由管理型向服務型轉變。一是由指令性向引導性轉變。除義務教育、重大疫情防治等非強制不可的項目外，改變過去“指令式”服務，做到代辦不包辦，引導不強迫，要扶持發展農村“能人”經濟，樹立、培育典型，把樹典型作為干部服務的延伸。二是由簡單化向多樣化轉變。改變過去向農民宣講技術的服務方式，制定優惠政策，培育壯大產業化龍頭企業和各類中介組織，積極探索涉農人員全員服務、龍頭企業牽動服務、科技單位指導服務、中介組織專項服務的多渠道、多樣化服務路子。三是由干群脫節向干群互動轉變。鄉鎮干部不考慮群眾需求，“閉門造車”想出來的服務，往往變成干部自導自演的“獨角戲”。要轉變過去這種“獨角戲”式的服務，必須通過調查研究、廣泛征求群眾意見等方式，了解農民所想所盼，搞好農民急需急用的信息、技術、資金、產品銷售等服務項目，提高群眾參與熱情，實現干群互動式服務。

二要切實轉換鄉鎮工作機制。一是調整機構崗位設置。重新整合鄉鎮機構崗位資源，合并一般的行政事務性機構，實現鄉鎮事業站所由官本位向民本位轉變。設立以產業發展為核心的服務機構，賦予其總攬整個產業市場調研、基地建設、技術指導、產品推介等各環節一條龍服務職能；因地制宜地設立農林水服務機構、勞務輸出服務機構和農民技能培訓機構，細化崗位職能，推行干部競爭上崗機制，因事設崗，因崗定人，使鄉鎮工作與外部市場、產業發展、農民收益緊密結合起來，強化鄉鎮促進和推動農村經濟發展的職能。二是轉換鄉鎮工作模式。按照產業化、專業化服務的要求，改變包村包組的干部管理方式，優化配置干部資源，實行干部包產業、包項目、包技術、包銷售等工作模式，加快干部由生產型向經濟型、管理型向服務型、單一型向復合型轉變。三是培育中介組織。實踐證明，農業產業協會、特產品銷售協會等中介組織有許多優勢，在引導產業發展、提供技術服務和組織特產品銷售等方面，能發揮政府無法替代的作用。因此，要因地制宜，并根據中介組織的成熟程度，采取相應的扶持措施，在優勢行業、主導產業和其它相關領域，發展和培育行業協會，支持它們組織開展信息、技術、培訓、質量標準與認證、市場營銷等服務，拓展中介組織的專項服務，促進鄉鎮經濟和社會發展。

三要努力改善干部隊伍狀況。一是下大力搞好干部培訓教育。第一，學習培訓內容方面，在強化十六大和十六屆三中、四中全會精神為重點的政治理論學習培訓的同時，突出強化農民急需急用的實用技術、依法行政必要的法律法規知識和服務型、經濟型干部必備的市場經濟知識、WTO知識、信息技術知識等內容的學習培訓，切實提高鄉鎮干部為農服務水平和依法行政水平，提高干部駕馭市場經濟和開創工作新局面的能力。第二，學習培訓的形式方面，對農民急需急用的實用技術，可采取“短、頻、快”式的專題講座、專家報告會、現場參觀學習等方式，提高干部的實用技術水平；對法律法規知識、市場經濟知識、WTO知識、信息技術知識，則可采取舉辦培訓班、鼓勵在職學習等方式，進行系統式、課堂式的學習教育輪訓；同時，進一步擴大電化教學、遠程教育等先進教學方式，提高干部的學習興趣和效果。第三，學習培訓的對象方面，開展全員培訓、輪訓，尤其要抓好40歲以下中青年鄉鎮干部的培訓工作，破解“干部隊伍狀況與鄉鎮職

能轉變需要不相適應”的問題。二是動真格強化干部管理考核。鄉鎮內部考核，要實行權責一致的目標考核、效能考核；考核目標要由過去單一數量式轉變為數量與質量并重式；考核方式要以業績為取向、民意為根本，多讓群眾評議干部；要改變過去的鄉鎮鄉配方式，實行崗位分配和目標責任分配，使干部有權力也有壓力，有責任也有動力，真正使“落后者受罰，不努力者淘汰”落到實處，增強干部的緊迫感和責任感。

四要認真推進上下聯動改革。必須把鄉鎮職能轉變提高到統籌城鄉發展的高度，“上下一盤棋”，認真推進聯動式改革。一是財政體制改革。解決鄉鎮負債問題和鄉鎮履行公共管理職能的投入問題，一方面，鄉鎮通過強化預算制約、加強財力論證，在從源頭上杜絕新增債務的同時，要制定還債計劃，采取改制盤活鄉村企業資產、依法解除擔保、辦理債務劃轉等方式，逐步消化債務。另一方面，國家、省、市、縣應按照“財力下傾”的原則，改革財政分配體制，多支持鄉鎮特別是欠發達地區鄉鎮破除職能轉變中的財力障礙。二是對口機構改革。在鄉鎮調整機構和崗位時，部門應站在全局、發展的高度，支持鄉鎮轉變職能，為鄉鎮職能轉變創造條件。三是考評體制改革。按照鄉鎮職能轉變的要求，創新績效觀，改革縣對鄉鎮考評體系，使考核機制更切實際，更具實效，促進鄉鎮職能實現轉變。

（作者系江西省遂川縣副縣長）