安理會改革：回到漸進的軌道上

歷史上，國際秩序都是通過戰爭打出來的。而現在，要在和平狀態下討論和談判建立新的秩序，改變現狀。

李巖松(北京大學國際合作部副教授)聯合國改革，尤其是安理會改革將注定成為2005年國際大舞臺上的一出重頭戲。隨著9月聯合國首腦會議的日益臨近，安理會改革的決戰氣氛越來越緊張。

7月13日，非洲聯盟向聯大正式提交安理會改革的決議草案，至此，聯合國內各主要力量均已就安理會改革問題明確表態，安理會改革即將進入新的階段——決戰階段。

雖然這出大戲尚未曲終，高潮還在后面，但一路演來，“四國聯盟”、“團結謀共識”運動等各種角色合縱連橫，形勢錯綜復雜，情節跌宕起伏，著實扣人心弦。

各利益集團登臺亮相

安理會改革的現狀有三大特色：一是安理會改革的力度明顯增強；二是圍繞安理會改革的斗爭空前激烈；三是安理會改革導致國際社會出現大分化、大改組。

目前圍繞安理會改革共有4大提案或方案。從改革的力度來看，從弱到強依次為：“團結謀共識”運動的方案，建議增加10個可連選連任的非常任理事國；美國的改革方案，建議增加兩個不享有否決權的常任理事國，2至3個非常任理事國；“四國聯盟”的提案，建議增加6個常任理事國，4個非常任理事國，否決權暫時凍結15年；非洲聯盟的提案，主張增加6個擁有否決權的常任理事國和5個非常任理事國，非洲應各占兩席。

最新的進展是，7月17日，“四國聯盟”外長與非洲聯盟代表就聯合提案舉行的談判未能達成協議。

1965年安理會曾進行過一次改革，當時增加了4個非常任理事國，使安理會成員總數從11個增加到15個。現在的四大安理會改革方案，在強度上均超越了原來的改革，表明國際社會已充分意識到，2005年的世界，已不再是1945年時的世界，安理會改革勢在必行。

但是，此次圍繞安理會改革斗爭的空前激烈，反映了國際社會對國際政治力量對比變化的程度和范圍存在深刻分歧。

作為發起這一輪安理會改革的主導力量，“四國聯盟”將聯合國成立60周年視為它們“入常”的絕好時機，志在必得。為此，“四國聯盟”動用了驚人的外交和經濟資源。如為了贏得非洲聯盟的支持，四國聯盟開價160億美元的發展援助；在外交上，面對“團結謀共識”運動的頑強阻擊，“四國聯盟”針鋒相對，即使在遭到中美俄的聯手反對之后，也無退讓之意，揚言要放手一搏。

安理會改革，大改難行

此次安理會改革出現了一個驚人的現象：以前作為觀察聯合國事務的一系列有效參照物，如發達國家、發展中國家、77國集團、不結盟運動等都已失效——發展中國家分化了，發達國家分化了、五常也分化了。日德和印度巴西共進退，“團結謀共識”運動則由意大利、巴基斯坦、韓國等發達和發展中國家組成，五大國中英法支持四國提案，而中美俄則表示反對。

安理會改革的上述現狀，突出反映了世界面對安理會改革所處的兩難困境：不改不行，大改難行。

一方面，聯合國建立在戰后初期國際政治力量對比的基礎之上，戰后60年，國際關系確實發生了重大變化，如發展中國家數目的增加和實力的增強，昔日的戰敗國日德意已發展為世界經濟大國、非傳統安全因素作用上升等變化，客觀要求對安理會進行改革，以更好地反映國際關系的現實。

另一方面，安理會改革實質是國際權力的再分配。改革力度越大，矛盾越尖銳。由于當今世界對國際政治力量對比變化的程度和影響認識各異，導致對任何改革安理會的重大舉措都難以達成共識，而在存在重大分歧的情況下貿然強行推動改革，則不僅不能加強安理會和聯合國，還可能造成聯合國的分裂。

歷史上，國際秩序都是通過戰爭打出來的，秩序主要由戰勝國說了算，從歐洲協調到國際聯盟再到聯合國的成立，概莫能外。現在，在和平狀態下討論和談判建立新的秩序，既然是談，誰說了也不算，需要大家達成共識。

聯合國191個成員，成員越多，達成共識越難，問題越敏感，達成共識也越困難。共識難達成，就導致當前的安理會改革陷入兩難。

擴常無果而終

此次安理會改革會以何種方式結束，無人知曉。不過古人云，欲知大事，必先知史。透過歷史，再結合現實，應不難從中發現此次安理會改革的大致脈絡。

聯合國60年的歷史表明，聯合國的歷史是一部改革的歷史，而聯合國的改革史又是一部漸進式改革的歷史。

聯合國改革的漸進性表現在：從改革的程度看，聯合國的性質未變。這主要表現在憲章的宗旨和目標未變，聯合國的基本結構未變，聯合國集體安全體制的核心——否決權也未變。從改革的時間上看，聯合國改革方案的實施是逐步的，耗時較長。從改革的空間上看，一是由點到面，由淺到深；二是增量改革，即在對聯合國原有機制不作大的變動的前提下，通過建立一系列新的機構以滿足國際社會對聯合國的需求。從改革的決策原則看，強調協商一致。

聯合國改革拒絕激進，有其內在邏輯，并不以人的意志為轉移。其主要原因是內部改革動力不夠和外在壓力不足。

內部改革動力不夠由三個因素造成：一是聯合國憲章的宗旨和原則仍有強大的生命力，導致成員國普遍缺乏采取激進方式從根本上改造聯合國的強烈意愿。二是聯合國大國一致原則的制約這一原則賦予大國在聯合國涉及修憲的改革問題上事實上的否決權，而大國之間的爭奪和對既得利益的維護導致大國對聯合國進行實質性改革的共同意愿不強。三是聯合國的廣泛性和普遍性增加了改革的復雜性。

外在壓力不足則是指目前聯合國的不可替代性。目前世界上雖然存在著數以千計的政府間國際組織，但沒有一個可以取代聯合國的功能和作用并對聯合國的存在構成重大挑戰。

從現實來看，非洲聯盟的提案直接要求否決權，改革力度巨大，與聯合國改革的漸進性不符，獲得通過的幾率極小。“四國聯盟”的提案退而求其次，暫時凍結否決權15年，名退實進，爭議極大，尤其是遭到中美俄三大常任理事國的反對，最后獲得通過的可能性也不樂觀。

關于改革，安南說過：“歸根結底，改革是一個連續的進程，而非一個單一事件。”從歷史和現實看，此次安理會改革無果而終的可能性相當大，今后的安理會改革只能在漸進的軌道上進行。