美國對華經貿摩擦的政治動因

姜德琪

當前，以紡織品為代表的中美貿易爭端持續吸引著全世界的目光。爭端主要由美國挑起，手段也從原來的反傾銷、技術壁壘等手段，發展到現在的“非市場經濟條款”、“特保條款”及臨時保障措施等。中美貿易爭端除了客觀存在的巨大貿易逆差這一表面原因以外，還有更深層次的政治和意識形態因素。

霸主政治使然

美國稱霸世界舞臺已久，從來都是以自己為中心去制定國際經濟、政治的游戲規則。就貿易而言，美國市場對誰開放，開放到何種程度，都被視為是一種恩賜或獎賞。任何國家如果在與美國的貿易中出現順差，那就意味著可能構成對它霸主地位的挑戰，這不僅僅是一個經濟發展水平問題，更是一個國際經濟政治的“權威”問題。因此，那些在對美貿易中保持順差的國家，就必然要遭到美國的批評、攻擊和報復。日本、歐盟都曾因此而遭到過懲處。中國如今已經取代日本成為美國最大的貿易逆差來源國，已使美國感到了某種“威脅”，毫無疑問屬于美國防范、打壓的對象，以貿易摩擦方式“回敬”中國乃是必然。

隨著經濟因素在國家安全利益中地位的上升，貿易問題政治化傾向變得越來越嚴重，作為世界霸主的美國會更加敏感，往往會在處理有關貿易方面的問題時，更多地考慮政治象征意義。當經濟利益的取得以美利堅民族“自豪感”的喪失為代價時，美國的民族主義就會強化起來，貿易摩擦也會加劇。

國際政治需求

在對華經濟貿易摩擦可能甚至明顯傷及自身的情況下，美國仍然不斷制造和推進摩擦，惟一合理的解釋就是政治上的需求。美國對外貿易政策的目標之一是通過某些自由貿易協定給予對方一定好處，從而有利于維持“友好”關系或對其施加政治影響。一方面，美國限制中國的商品輸入可以為美國的傳統盟國或區域集團內的成員國保留市場空間，向其示好；另一方面，美國對中國的歧視性貿易政策及其劇烈的貿易摩擦，也能刺激美國的貿易伙伴，特別是那些與中國有競爭關系的國家，更積極地向美國靠攏，美國則利用從中國這里“擠”出的份額去換取那些國家非經濟方面的承諾。如中美洲5國向美國承諾與毒品貿易開戰、促進民主和環境保護，柬埔寨承諾實施勞工標準，等等。美國只有打擊中國，才能確保這些國家在美國市場上的有利地位，從而實現自己的政治目標。就拿中美紡織品爭端來講，誰都明白，中國紡織品輸美增長只是替代了部分其他國家的對美出口額而已，根本談不上對美國的紡織品行業造成了嚴重損害。就連美國勞工部也承認，盡管美國喪失了整個紡織行業26％的工作崗位，但要證明其與中國紡織品之間存有直接關系，也并非如某些人想象的那樣簡單。美國就是要把市場留下，滿足國際政治的需要。

當然，因為國際政治利益的需要，美國對華經濟貿易摩擦也會控制在一定范圍內，因為它同樣認識到對華經濟制裁或貿易摩擦會對美國的政治利益造成很大損害，比如使中國經濟“自由化”、中國在朝核問題上的合作、防止大規模殺傷性武器的擴散，以及聯合國投票的合作等等。

意識形態強化

美國固有的意識形態使其對中國的崛起很不放心，不少人因對中國的人權和政治體制持有異議，往往將雙邊經濟問題與意識形態掛鉤，視中國為潛在敵人，每時每刻都在尋找著中國社會主義的“罪狀”，思考著怎樣才能戰勝中國或演變中國。由極端保守派和新保守主義者組成的“中國威脅論”者，人雖不多，但活動能量大，不斷興風作浪。他們不僅用臺灣問題、人權問題以及美日同盟等手段牽制中國，還把中國的經濟“問題”上升到政治高度來認識，利用中美貿易不平衡攻擊中國。不少美國公眾由于媒體的長期負面宣傳而對中國印象不佳，給“中國威脅論”推波助瀾。

在美國制造對華經貿摩擦的背后，有著明顯的政治意圖。例如，中美知識產權談判屬于民事權利爭議，但美國把它上升到國家關系，且與市場準入、中國加入世貿等問題聯系起來，實質上是擔心中國經濟發展過于迅速，想利用一切可以利用的工具增強遏制中國的力度。再如中美之間圍繞最惠國待遇而展開的斗爭，是美國以對華經濟關系謀取政治和意識形態利益的典型體現。還有在圍繞中國加入世界貿易組織的談判過程中，美國不顧中國的實際情況而漫天要價，一再設置障礙；對中海油收購尤尼科一類涉及戰略資產收購的對美投資千方百計地加以阻止等等。

國內政治推動

國內政治不僅為對外決策提供政治文化背景，而且影響決策過程的許多關鍵性細節。美國國內政治體制的特征對引發中美貿易摩擦起到推波助瀾的作用。

1、 選舉政治。美國頻繁的競選活動在很大程度上對中美貿易形成強大沖擊。每逢大選臨近，美國兩黨總會在對華貿易逆差問題上頻繁活動，一些在野黨議員甚至會帶上一包寫有“Made in China”標志的商品在國會各種聽證會上“慷慨陳辭”，攻擊執政黨對華貿易政策過于軟弱，將國內一些問題歸罪于中國。無論是總統選舉還是國會選舉，中國問題都成為政治辯論的重要議題。選票政治原則決定了當權者的政策選擇不得不考慮反對黨意見和選民要求。2002年3月5日，布什宣布向進口鋼材征收高達30％的關稅，顯然是在鋼鐵業的強大政治壓力下采取這一措施的，因為布什的政治顧問們擔心，對鋼鐵行業保護不力，將影響到當年秋季某些關鍵州的國會議員競選，尤其是鋼鐵業集中的俄亥俄州和賓夕法尼亞州。美國紡織品制造商協會在2003年7月24日向政府提交對中國紡織品進口進行設限的請求時公開聲稱，如果布什政府不采取行動，就不支持布什參加2004年進行的總統選舉。果然，布什迫于壓力從原有的立場后退，于11月18日宣布對來自中國的部分紡織品采取臨時配額措施。此次布什拿中國紡織品開刀，很大程度上是出于競選前后的政治考慮，是政治利益高于一切的原則使布什總統選擇了“得罪”中國，而不愿失去部分利益集團的選票。布什很清楚，此次臨時限制措施影響的僅僅是市值數億美元的少數中國紡織品，對解決中美之間的貿易逆差和緩解美國制造業失業壓力起不了什么作用，但美國公眾已因經濟低迷、失業加劇而對政府產生強烈不滿情緒，他這樣做就可以轉移公眾的視線并爭取他們的選票，還可以堵一些別有用心的人的嘴。布什政府此前不斷調高對人民幣匯率施壓調門，也是為了拉選票，是“治療美國國內政治傷口的手段”，人民幣匯率根本不是造成美國國際收支失衡和失業的主要原因，世界上盯住美元的不只中國一家，其他國家并沒有被指責為不正當競爭。

在國會議員尤其是眾議員是否支持對華貿易摩擦問題上，競選因素體現得更為明顯，他們只考慮迎合選區內選民的政治訴求，把對華政策作為工具，利用中國貿易逆差問題實現他們的政治目的。

2、兩黨政治。黨派斗爭是美國政治運行的一個重要特點，而這同樣會對美國對華政策產生影響。從對外政策的風格上，民主黨人理想主義色彩濃厚一些，強調和平演變、民主、人權、西化，在對社會主義國家政策中側重于“軟”和“誘”的一手；而共和黨則側重現實主義，注重實力原則，主張增強軍事實力，加強西方同盟，對社會主義國家進行戰略包圍和意識形態攻勢。從本質上來說，兩黨并沒有太大的區別，都是為了維護美國的國家利益。不過，在美國國內政治中，外交政策雖然不像國內政策那樣爭奪激烈，但由于中國地位的特殊性，所以對華政策經常會成為雙方政治斗爭的犧牲品。1992年美國總統大選，民主黨人克林頓數次抨擊老布什總統的對華政策是“不明智的而且是不成功的”，是對中國的“過分驕縱”。而克林頓上臺后，共和黨人反過來又指責克林頓對華采取“綏靖政策”。這種政黨政治還體現在行政部門與國會之間的關系上，多數情況下是兩黨分別占據白宮與國會山優勢，為了削弱總統威信或刁難執政黨，國會常常將中美關系作為犧牲品。1999年，轟動一時的《考克斯報告》的出臺，在很大程度上就是黨派政治的產物。

3、國會政治。國會在挑起對華貿易摩擦方面“功勞”非同一般，它并不僅僅為了黨派斗爭需要而給總統施加壓力，為了部門利益同樣會把對華經濟摩擦作為政治工具，只要能給國會、議員帶來好處，或者雖然不能給自己帶來好處，但可以給總統制造麻煩，他們也愿意這樣干。于是，他們不時舉行聽證會，通過法案或者沒有約束力的決議案，指責中國的經濟貿易政策，對行政部門施加壓力。國會下屬的美中經濟安全委員會更是對政府的對華政策持批評態度，常常危言聳聽地宣傳中國對美國競爭力構成了長期威脅。國會在對華貿易摩擦方面遠比總統來得積極，一方面是因為美國議員最關注本選區的利益，為使本選區產品更多出口，而指責中國搞貿易保護主義；另一方面是因為美國議員真正關心中國問題的很少，他們在議院內的發言又不需要承擔任何法律責任，反而可以通過慷慨激昂的發言獲得公眾的關注。上世紀90年代，圍繞對華最惠國待遇問題的年度審核，議員們年年都要展開曠日持久的辯論，話題幾乎無所不包：人權、宗教、勞改產品、計劃生育、大規模殺傷性武器擴散、西藏、貿易逆差等等都曾經成為爭論的熱點。即使在中國已獲永久性正常貿易待遇的今天，國會仍然擁有對華宏觀貿易政策上的影響力，它通過審查各委員會有關中國人權、勞改產品出口、履行多邊或雙邊協議情況報告的形式而影響美國公眾輿論與對華政策，部分對中國有成見的議員經常在中美之間出現諸如貿易逆差、知識產權保護、進口檢疫規則等純經濟貿易問題時，對中國興師問罪。

4、利益集團政治。利益集團政治是美國政治運作的一個重要特點，利益集團常常為了自身的利益而開展院外活動，給政府和國會施加壓力，政府的決策往往在不同的利益群體的相互競爭中產生，利益集團政治的卷入還使國會的作用突出。

總體來講，美國的意識形態集團、政治利益集團和經濟利益集團中的勞工、環保等組織對中美經濟貿易關系的發展起阻礙作用。如果說勞工集團高舉貿易保護主義大旗，是因為害怕失業，那政治和意識形態集團所關心就主要是貿易關系的對象了。除了對中國的偏見外，他們還有使自己政治觀點得到關注的企圖，但他們進行的鼓噪則強化了公眾對中國政府的消極態度，干擾了政府對華經貿政策。克林頓總統任期內，利益集團曾在是否給予中國最惠國待遇問題上進行過嚴重的干預，迫使其不得不在各種政治力量之間尋求一種平衡。2003年，美國制造業協會發布《對華貿易對美國制造業的影響》的報告，認為中國發展成為出口大戶是他們生存的最大威脅。同年6月全美紡織工業大會發表行業分析報告——《中國的威脅有多大》，認為中國貨幣對美元的固定匯率制度使人民幣幣值低估了大約

40％，“導致美國制造業經歷美國經濟大蕭條以來最嚴重的衰退”，構成對美國紡織業的一次“浩劫”，要求政府壓中國改變人民幣匯率政策。勞工集團更是經常抱怨中國的對外貿易政策、勞動力用工制度以及人民幣匯率政策使美國工人處于不公正的競爭地位，造成美國制造業的就業機會大量流失。

中美貿易摩擦體現的決不僅是經濟層面的問題，更多的是裹挾在大國政治范圍內的經濟糾紛。政治因素決定了美國對華貿易摩擦的戰略性與必然性，導致對華貿易政策的批評由過去雙邊貿易不平衡、人民幣匯率、知識產權等細節問題轉向范圍更廣的公平貿易競爭環境方面，給中美經貿關系正常發展帶來了諸多負面影響。

（作者單位：南通大學法政學院）

（本文責任編輯：卜衛東）