關注：民工討薪及社會保障

倪洪江等

近年來，拖欠和克扣農民工工資已經達到了觸目驚心的地步。來自全國總工會的調查顯示：目前全國跨地區流動的農民工有約1億人，全國進城打工的農民工被拖欠的工資估計在400億元以上。拖欠農民工工資問題主要集中在建筑、餐飲、服裝、制鞋等勞動密集型企業。其中建筑施工企業為拖欠“大戶”，占整個農民工工資拖欠行業中的70%。

年末歲初，一場清理拖欠工程款和農民工工資的攻堅戰在全國各地打響。有關高層人士說，這是一場“執政為民”的戰役；這是事關1億多中國農民工切身利益的重大行動；這是一個影響中國經濟健康發展的重大舉措。

“黑工”年末討薪難

□文/倪洪江

欠薪問題的背后隱藏著一系列嚴重的問題——為什么會欠薪？對有關部門監管不力的責難屢見報端。而從另一方面來看，惡意拖欠也不在少數。然而，在記者更深入地調查之后發現，一個不大引人注意的現象漸漸浮現出來：大多數民工根本沒有和雇主簽有正式的勞動合同或其他用工協議。雇主（或承包人）不是沒有錢，而是對沒有簽合同或協議的“黑工”不認賬，因為你拿不出證據來。

項目經理跑了，向誰要錢去？

暮色將至，杭州城已亮起點點燈火。勞累了一天的唐大兵懶洋洋地靠在街道邊的護欄上，望著如流星般迅疾滑過的車燈，用那近乎呆滯的目光打量這似曾熟悉而又陌生的杭州。

唐大兵是湖北竹山縣官山鎮的農民，2004年春節后在老鄉的介紹下來到杭州，在余杭的臨平鎮上干起了搬運活。快過年了，到了回家和家人團聚的日子。這本是應當高興的事情，但是他卻焦慮不安起來。

令唐大兵心神不寧的原因是請他干活的老板——就是承包裝修工程的項目經理跑了。一年辛辛苦苦的血汗錢霎時不見了蹤影，你說愁人不愁人！

這幾年，由于杭州房地產業的飛速發展，帶動了建筑業、裝修業及相關產業在當地迅猛發展。這就帶來工人的需要量大增，民工的缺口年年加大。從而吸引了像唐大兵這樣大量的外來農民工來杭就業。而這些人當中大多數是木工、泥工和漆工。在余杭的余杭大廈西邊對面的一條小巷子里，熙熙攘攘地住了幾百名進城務工的民工，擁擠在沿巷子幾百米里的民房中。

和唐大兵一同做搬運的，還有他的老鄉屈瑞林，河南信陽的農民工李明剛等。他們這次為一家裝修公司干了半年的搬運活。這些活是老屈包下來的，一共三幢房子。他們花了近半年的時間才把房子裝修用料全部搬上去，并把垃圾全部清理完。

卻不料工程快結束時，承包工程的項目經理卷著錢跑了。不僅他們的四五千塊工錢沒有拿到，其他幾名木工、漆工也是兩手空空。

發現項目經理跑了以后，老屈趕緊去找裝修公司。但這家裝修公司并不買他的賬，原因很簡單，老屈他們與項目經理達成的都是口頭協議，沒有有力的證據可以證明他們為這家公司干了活。公司經理朱某對記者說，他們手下有幾十個項目經理，平時只管把經費劃給項目經理，由其負責完成工程。至于他是如何去完成的，公司不管。如果搬運工要錢，應該找嚴某要，而且要拿著嚴某的簽字才行。

“我們與業主之間達成口頭協議都不擔心，因為如果業主不給錢，他的房子還在這里，他們是跑不掉的。”李明剛說。但問題是這一次由于整個過程層層分包，業主并沒有和搬運工發生任何關系，根本就無法找業主算賬。

“姓嚴的那個家伙剛開始還好好的，我以前同他打交道，他錢都付給了我們，我們就信任他了，沒想到……”老屈后悔莫及。

據唐大兵介紹，他們找工作的方式就是每天到建筑工地上，看哪座樓盤要完工了，他們就拉著三輪車，拿著干活的家伙守在那里。很快就會有裝修公司的人或者是業主來叫他們做活。

做活的程序基本上是這樣的：先討價還價一番，定個價后再動工，干完活后拿錢走人。這種雙方口頭上的交易在余杭幾乎到處可見。

“黑工市場”埋下糾紛禍根

對于在用工中出現的種種欠薪糾紛，杭州就業服務局外來勞動力管理部主任陳敏認為，從源頭而言，一些非法用工使得用工糾紛更加容易發生。不少外來農民工由于這樣或那樣的原因，沒有進入正規勞動力市場，而是通過私下協議就業，這樣就變成了“黑工”。她說：“杭州沒有通過勞動力市場找到工作的，估計在三分之一左右，大概有八到十萬人吧。”但究竟有多少，由于外來民工流動頻繁，有關部門也無法拿出準確的數字。

記者發現，在杭州一些自發聚集、組織起來的“黑工市場”很是繁榮。

在中山中路上，三三兩兩的農民工圍在路邊，身邊擺放著一些工具，聚在一起等著雇主來叫活干。這里并不是一個專門的勞動力市場，但是現在已經自發地形成了一個勞務市場，很多想要招工的工頭或是業主都會去那里招工。

而在位于杭海路上的杭州市外來勞動力市場，則有一種有趣的現象：正規的市場里面門庭冷落，找工的和招工的寥寥無幾。但是外面則是另一番景象，不少農民工或蹲或站聚集在市場門口，其中不少人還帶著行李與工具，只要見到招工模樣的人經過，他們就會一擁而上，賣力地介紹自己，一派熱鬧的景象。

一名自稱來自河南的三十多歲男子告訴記者，他的老鄉中有男有女，有老有少，有好幾個工種，干雜活的也有。“只要你開口，我都可以叫來。我們每天輪流來這里轉悠。”這位男子說。

蕭山勞動力服務中心是杭州另一家較大的外來勞動力市場。在那里，記者也發現了類似的情況。

在這兩家外來勞動力市場的門口，一些招工者干脆就在外面招工，與農民工們討價還價。盡管門口貼了禁止在勞動力市場外招工的牌子，但并沒有多大作用。

杭州勞動保障監察支隊支隊長席衛平說：“在這種‘黑工市場的招工用工過程中，外來農民工與用人單位不簽訂任何的勞動合同、勞務協議的現象并不少見。”他舉了個例子，一次他們去查一家公司拖欠外來務工者工資，結果對方拒不交出工資清單、考勤表等證明雙方有事實勞動關系的證明，而務工者也拿不出證明他在該公司工作的證明，最后，監察支隊只好以用人單位不簽訂勞動合同為由罰了該公司幾千元，但外來務工者的十幾萬元工資仍無法拿到。

用工者刻意隱藏各種用工證明，外來民工法律意識和自我保護意識淡薄，常常導致民工討薪時困難重重。

黑工市場為何會受歡迎

由于正規勞動力市場對用工單位的資質與用工信息都要核實，一大批不具備用工資質的包工頭、地下黑工廠等被排除在外。另外，對雙方招工用工成功后都要備案，為以后可能出現的糾紛提供了證明依據。因此出現欠薪糾紛或是糾紛導致無法解決的情況比較少。

但是,為什么由勞動部門主辦的正規勞動力市場反倒不如自發形成的“黑工市場”受歡迎？這里面到底有些什么奧妙？

一位自稱剛到杭州才三天的姑娘認為，勞動力市場手續多。比如說一般的正規勞動力市場都要三證才能進場，要驗身份證、務工證、就業登記證，婦女還要出示計劃生育證。而不少外來農民工并不能證件齊全，少了一項就進不去了。

收費也是一大障礙，一進市場最起碼也得收登記費，成功了還得收成功費。“我自己找又不用花一分錢。有人來找就行，中就中，不中就拉倒。不中也沒人強迫我。”一位木工對記者說。他曾請勞動力市場的職介所介紹過工作，也到用工單位跑了幾回，介紹費繳了不說，路費也花掉不少，結果人家對他不中意，既浪費了時間又浪費了錢。

而更多的民工考慮的是工價。一位陜西來的小伙子比較了一下市場內外兩個市場的工價，認為還是外面的要好一點。“里面市場給你找的工作不管吃喝，還要自己找房子住，一個月也才七八百，有的六百多，吃要一半，住要一半，那不一個月白干了？”小伙子說。在正規市場外面的自發市場里的不少人都抱著小伙這樣的想法。他們的行李就放在一邊，等著用工者來挑，談好了拿著家什就可以走。

為了證明正規勞動力市場的作用，杭州外來勞動力管理部門向記者出示了他們于去年9月向外來農民工做過的一份調查。結果顯示在208名調查的農民工中，對在勞動力市場里找工作感覺比較放心的占96.53%，認為單位招工比較可靠的占90%。

而在這次調查中也發現，農民工認為勞動力市場在服務態度上應該改善的占31.7%，在硬件上應該改善的占68.29%。這也說明，勞動力市場提高服務能力還很有必要。

“從明年1月1號起，登記證都要取消，憑身份證就可以直接進入杭州勞動力市場找工作了。”杭州就業服務局外來勞動力管理部門陳敏主任對記者說。但她也不否定，目前勞動力市場內職介所都是經營性的，收取5元的登記費，15元的成功費已是最低了。明年管理部門也有開辦公共職介所，也就是不收費的職介所的打算。但要全部改為不收費，恐怕還有很長一段路要走。

但是在管理部門大力改善務工市場的同時，一些沒有技能、年紀偏大或是身體弱的農民工在市場里還是找不到合適的工作，他們更多地指望在外面碰運氣。種種原因，使得馬路邊的“黑工市場”仍在各地存在。由于法律意識的淡薄、勞資雙方不對等關系及生活的壓力，不少農民工盡管知道馬路市場上常常是不簽訂任何用工協議，但他們對此似乎并不在意，而對將來可能會出現的欠薪問題，也想得過于簡單。

“比如說我們為一些公司做事，我們說要打個欠條或什么的。他們就會說，怎么這么麻煩，我還會少你們的？你做就做，不做拉倒，外面的人多得很。”前面提到的搬運工老屈說。現在，由于討不到工錢，他已經開始每天和唐大兵、李明剛到公司靜坐。他說，拿不到工錢他們決不回家，不然沒錢他們也沒臉回老家過春節。

每一年勞動部門都要進行為農民工追薪的專項活動。浙江也開通了12333欠薪舉報電話。但這些補救措施仍不能杜絕欠薪現象。面對這樣的怪圈，杭州市委黨校的高國舫教授認為，由于招工上的種種原因，使得農民工在選擇簽訂協議與不簽訂協議上沒有任何選擇權利。另外，農民工自身法律保護意識也比較欠缺，導致欠薪糾紛不斷發生。出了問題后，勞動部門如果按法律條文去幫助民工的話，由于常常證據不足，在各方（尤其是媒體）的關注下，更多的是靠情理上進行判斷，強行要求用工者付薪給農民工。這樣下去，只能治標不治本，未來的欠薪問題還是解決不了。從長遠來看，只有法律環境真正改善了，制約雙方的條件成熟了，用工雙方勞動合同簽約率的提高才能真正落實，欠薪問題才能進入一個更加有序、有據解決的環境。

“形象工程”欠薪多多

□文/柏習立

民工欠薪有企業欠薪和私營企業主的欠薪，還有不少是因政府投資工程而造成的欠薪。

2003年底，內蒙古自治區政府公布的消息說，該區拖欠工程款68.9億元中，政府投資工程的項目款占1/3多。政府投資工程款拖欠為何這么嚴重？呼和浩特市市長柳秀分析指出：政府投資工程拖欠資金占較大比例反映了兩個方面的問題：其一，一些政府或部門在急于獲取政績心理的驅使下以盲目貸款、施工單位墊資等多種方式，超前實施了一系列城市建設項目，從而導致“前一任政府或部門搞工程，后一任政府或部門忙還賬”的現象；其二，一些包括政府在內的單位在沒有作出科學規劃的情況下，盲目上馬或超標上馬建設工程，致使工程建設款項缺口較大，只能欠賬施工。內蒙古自治區副主席郝益東在2004年2月9日由該區12個盟市和自治區相關部門領導參加的清欠民工工資聯席會議上強調：“有些地方政府或單位根本沒有任何資金，即使全部欠債也要建設辦公大樓等一些不太緊要的項目。這些問題長期惡性循環，也是拖欠民工工資問題的主要成因之一。”

湖南省政協委員、湖南大學工商管理學院教授，倫理與決策研究中心主任歐陽潤平博士認為：政府投資工程的欠薪，與一些政府部門不實事求是地搞“形象工程”、“政績工程”有關。政府應該對因政府拖欠工程款而造成的拖欠農民工工資問題承擔主要責任。湖北省某工程集團鄧總經理在2004年12月接受中央媒體記者采訪時特別強調：“從事政府工程項目的施工單位拖欠農民工工資比較多，而且越到下一級政府，拖欠的現象越普遍。”據他介紹，政府拖欠他們集團總公司的工程款每年都在10億元以上。

2004年12月3日，中共中央政治局委員，國務院副總理曾培炎主持召開的“全國建設領域清理解決拖欠工程款”專題會議指出：一些地方政府不切實際的“形象工程”、“政績工程”，以及一些房地產項目資金來源不落實，是造成拖欠的重要原因。

應當如何加強規范管理，實行標本兼治，徹底解決民工欠薪這一非法行為呢？一些政府要員、專家、學者、有識之士，從各自不同的方面發表了自己的看法。

綜合治理，齊抓共管。農民工是弱勢群體，欠薪涉及社會、經濟、政治許多方面，是一項復雜、面廣量大的工作，也是一項外治不愈的頑疾。依靠哪一個部門單兵作戰，根本無濟于事。“三農”問題專家、重慶市農委主任王先例說，要根治民工欠薪的頑癥，必須全社會共同努力，綜合治理，才能達到預期效果。地方各級政府要嚴格執行黨中央、國務院有關清欠的政策法規，充分認識民工欠薪問題的復雜性和艱巨性，摸清問題癥結對癥下藥。勞動、農口，政法等部門要通力協作、各司其責，針對不同情況開展工作。

完善機制，建章立法。今年初，中共中央政治局委員、國務院副總理曾培炎向有關部門提出要求，解決民工欠薪問題的一個重要方法，必須建立防止欠款的長效機制，完善有關法律法規。他說，要通過嚴格的資本金制度，建立政府工程代建制，健全建筑市場準入制，加大對惡意拖欠企業的處罰力度。

2004年4月20日，安徽全國人大代表劉小亮告訴記者：“徹底解決民工欠薪問題，必須依靠立法。行政手段只能解決一時一地的問題，治本要靠法律手段。同時要做好勞務輸出的組織工作，建立健全勞動合同保障制度，讓民工在外務工有個安全感。”近日，《檢察日報》在頭版頭條刊發《解決拖欠，呼吁立法》一文中亦指出：解決拖欠民工工資問題，不能只靠“一事一議”地去“救急”，也不能期望用一個什么“聲勢”去一攬子解決。解“拖欠”問題之急，在于制定一部關于民工工資的專門法規，用制度來保障民工的合法權益。2004年中央一號文件《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》中也強調：“健全有關法律法規，依法保障進城就業農民的各項權益。”

根據多數專家意見，改革現行城鄉二元戶籍制度，建立企業失信懲戒機制，強化企業內部監督管理等均是醫治民工欠薪的良方。

依法治欠，嚴懲不貸。當民工們的合法權益受到侵犯的時候，勇敢地拿起法律武器不失為治療欠薪的一種好方法。日前，央視報道說，500名在京的外地建筑民工，終于打贏了自己的官司，討回了被拖欠三年總額為600萬元的工錢。報道稱，此舉是全國首例將法律援助引入建筑行業處理拖欠工資的個案。近日，陜西省榆林市中級人民法院作出判決，對該市付谷縣政府拖欠多年的720萬元工程款依法強制執行，720萬元欠款已全部送到原告方的農民工手中。2004年4月初，青海省每東地區中院接到2400名民工起訴隆達其橋有限公司拖欠14萬元工資后立即審理，14萬元的“血汗錢”如數發給了民工。

司法機關的主動介入，對拖欠企業起到較大的震懾作用。從2003年12月26日至今，安徽省司法廳、省律師協會共有1000多名執業律師加入為農民工追討“血汗錢”的公益律師志愿團，全省志愿律師受案640件，涉及農民工12000多人，近20起大案已完全辦結，800多萬元欠薪已經發放到農民工的手中。最多一天追薪達60多萬元。

令人欣慰的是，民工討回血汗錢已經有了時間表，2004年5月初，建設部一位資深人士透露：建設部已會同國家發改委等16個部門制定了解決進城務工農民工資拖欠問題的具體時間。有關部門將于2004年10月底前基本解決2003年當年拖欠的農民工工資；2005年6月底前基本解決拖欠工程款問題。對2004年以后新開工的項目，要嚴格立項和審批，杜絕新的拖欠。同時，國務院有關部門將組成聯合督察組，每半年對地方清欠工作情況進行一次檢查驗收。

通過幾個月來的艱苦努力，全國清欠工作已取得了可喜的成效。據國家建設部初步估計，截至日前，全國拖欠農民工工資的清欠率為58%，其中2003年已償付158.6億元，清欠率為83.56%。現在清理的拖欠農民工工資，主要集中在2003年當年發生的欠款，以百億元計的陳年拖欠，尚待下一步解決。

據悉，全國人大常委會已將《農民權益保障法》列上立法日程，并可望在不久的將來出臺。

權益保障不該忽略他們

□文/喬慶梅

每年，數以億計潮水般涌向城鎮的農民工，已成為中國城市化過程中一道獨特的風景線。農民工在為城市的發展流著自己的血和汗，卻很少公開向城市要點什么，城里人和城市政府也很少主動考慮能為他們做點什么。他們是一個被邊緣化的龐大群體，也是一個容易被忽略的弱勢群體，高流動性、高風險性和為生存而奔波是他們的真實寫照。

解決民工欠薪問題，是維護民工合法權益，更深層次的問題是農民工的社會保障問題，權益保障不能忽略這一處在城市邊緣化的龐大的社會群體。

他們是城市邊緣群體

“五最”工作:就業權和健康權缺失。作為城市邊緣群體，農民工在勞動就業和社會生活中受到嚴重的歧視，他們所從事的工作多是在所謂的“次屬動力市場”中最臟、最累、最差、最危險、城里人最不愿從事的“五最”工作，且收入微薄，同工難同酬。

與沒有平等的就業權直接相連的是難以保障的健康權。層出不窮的工傷事故、規模驚人的職業病群體以及大量的勞資糾紛中，農民工往往是最大的受害者，如震驚全國的10·20河南大平煤礦瓦斯爆炸事故中，148名礦工葬身礦井；11·28陜西陳家山煤礦礦難中又有166名礦工喪生。而農民工因傷因病被開除和解雇的更是不勝枚舉，進城務工在帶給他們富裕之前又重新使他們陷入了因病致貧的困境之中。

失業和疾病：毫無保障的困境。缺乏穩定的勞動關系和高度的職業流動性使失業成為農民工的家常便飯。由于不從屬于城市里的任何組織，農民工沒有享受失業保障待遇的資格，失業后等待他們的只有饑餓和困窘。

中國人民大學調查顯示，農民工在城市里失業之后，多數是靠自己過去的積蓄維持生活，其次是向老鄉、朋友借錢度日；近1/3的人遇到過身上毫無分文的時候，但幾乎沒有人得到過原勞動單位或地方組織的幫助，也沒有人得到過社會保障部門的救助。這樣一個年輕而高活力的群體，如果失去生活的經濟來源，又不被城市社會保障體系接納，對城市社會穩定的威脅是可想而知的，如據浙江省城市外來人口的犯罪調查，在犯罪的外來農民工中，35％的人是由于失業、無工作而喪失生活來源。

患病無保障是農民工面臨的更為嚴峻的問題。城鎮醫療保障改革將農民工排除在外，農民工自己也沒有意識或由于收入微薄沒有能力投保商業保險，對于他們而言，享受無論來自社會保險的還是商業保險的醫療保障都是可望而不可及的。但是，不管我們承認不承認，2003年春肆虐北京的SARS病毒和農民工的高感染率已經告訴我們：受工作生活環境的影響，農民工遭受疾病侵襲的風險更大，他們抵御疾病的能力更脆弱，更需要社會的關注和保障。

子女教育：最感頭疼的事。農民工子女的弱勢地位使他們在享受教育中也處于弱勢。問題的出現有其長期性和復雜性，其中原因既包括制度轉軌引發的教育失范，又包括傳統教育“城市中心”的二元價值取向，還有歷史積淀形成的文化認同對農民的社會偏見和歧視進而造成對其子女的偏見和歧視。

受國家入學政策、入學條件的限制，農民工子女往往因名目繁多的過高的贊助費、借讀費對公辦學校望而卻步，而條件簡陋的農民工子弟學校由于沒有合法的辦學資格，缺乏必要的政策和資金支持，教育質量難以保證，加之受農民工自身經濟文化素質和觀念的影響，相當一部分農民工子女不但主動或被迫放棄了接受教育的權利，而且造成了人格和心理的嚴重扭曲，重新流落到社會，又沿著他們父輩的足跡，艱難地生存。

權益保障缺失的原因

導致農民工城市邊緣化及其權益保障缺失的原因很復雜，它是我國傳統的二元化制度和經濟社會發展多種因素綜合作用的結果。

制度排斥：城鄉二元結構和戶籍制度。從制度設計和制度建構的角度看，制度排斥是造成農民工待遇不公正不平等的根源，現行戶籍制度對農民的排斥導致了農民工在流入地就業和社會保障方面受到排斥。

大量農村剩余勞動力的轉移需求催生了民工潮這一中國特有的現象，而傳統的戶籍制度的束縛與勞動力自由流動的沖動所帶來的流動人口與戶籍制度的矛盾，使農民工在城市缺乏基本的身份認同，合法性得不到完全而合理的肯定，居于社會邊緣，受到嚴重的歧視。農民的戶口和工人的職業合而為一，使農民工成為城市人眼中的“低等人”，不但享受不到市民待遇，遭受人格侮辱也不足為奇，在很多企業里，侮辱、打罵、體罰甚至成了對農民工的管理手段。

因此，城鄉二元社會結構和城鄉社會隔離的戶籍制度，以及由此衍生的各種政策壁壘，是當前影響農民工社會保障權實現的最大障礙。

城市本位。計劃經濟時代某些思維定式的延續及其對政策制訂的直接影響也是造成農民工邊緣化的重要原因。計劃經濟時代形成的以城市為中心的城市本位思想不能完全消除，政府的主要精力集中在優先解決城市居民的保障問題，重點加強城市居民社會保障的構建，忽略了農村及農民工的社會保障建設。

再之，理論界對農民工社會保障問題也未形成統一的看法，認為城市的社會保障負擔已經很重，政府無力承擔農民工社會保障的有之，認為土地可以作為農民工的最后保障、在城市生活不下去時還可以回農村從而不必將其納入社會保障的有之，這樣使農民工社會保障制度建立與否、如何建立沒有定論。

城市居民對農民工存在著既抵制又離不開的矛盾心態，害怕農民工分享既得利益的心理在作怪，對建立農民工社會保障制度懷有抵觸情緒。所以，對于是否給予、如何給予農民工市民待遇沒有形成統一的認識是解決農民工社會保障問題觀念上的障礙。

民工與雇主的博弈。農民工自身文化素質和經濟收入都比較低，強烈的自卑心理和受雇意識使自我保護意識和維權能力較差，不敢或者沒有意識到維護自己應有的權益；許多農民工對未來預期較低，對社會保障缺乏了解，抱有懷疑和猶豫的態度，參保積極性不高；繳納社會保險費造成的當期收入的減少與其追求目前經濟收入的強烈動機相違背，使其行為短期化，忽視了自身長期的保障權益。

同時，由于處于城市邊緣和弱勢地位，農民工是一個相對無序和散亂的群體，沒有統一的工會或其他組織，表達和爭取社會保障權益的能力不足，缺乏權益訴求和意愿表達的合適渠道和途徑。從雇主方面來講，勞動力買方市場和追求利潤的動機，使絕大部分農民工雇主沒有自覺保障農民工權益的意識，他們拒絕承擔相應的繳費責任，參保的雇主也會通過減少雇用、降低工資、延長勞動時間或逃費的方式將其承擔的繳費責任轉嫁給農民工或社會。由此，農民工社會保障制度的建立可能會受到雇主和農民工雙重主客觀抵制。

現收現付與統賬結合。我國社會保障制度正處在由現收現付向統賬結合模式的轉型期，一方面有規模巨大的隱性債務和轉制成本需要償付，另一方面有大量的失業下崗職工和城市貧困人口需要救助。基金來源和國家財政投入不足，地方財政難以到位，成為農民工社會保障制度建立的一大瓶頸。

另外，由于缺乏統一的法律，現行社會保障制度多以部門條例或地方規章的形式規范，立法層次較低，法律法規對農民工的權益保護不足，加之實行過程中的有法不依、執法不嚴，都成為建立農民工社會保障制度的制約因素。

農民工權益保護受到越來越多的重視

隨著農民工問題的凸現，他們的勞動和保障權益逐漸成為社會關注的焦點，學界也紛紛著書立說表達對這一問題的關注。

他們或從保障農民工合法權益、促進社會公平和社會文明的角度出發，或以加強勞動力保護、建立統一勞動力市場為視點，或以消除城鄉二元結構、促進城市化進程為目標，或以滿足農民工的保障訴求、維護社會穩定為目的，闡述和論證建立農民工勞動和社會保障制度的必要性；或主張分層分類逐步建立農民工的工傷、醫療、失業和養老社會保障制度，或主張將職業穩定和經濟負擔能力強的農民工納入城鎮社會保障體系，或主張根據大部分農民工最終回鄉的現實將其納入農村社會保障體系以完善和健全農村社會保障制度。

隨著呼聲日漸高漲，農民工權益保護在受到越來越多的重視，中央和各地方政府紛紛出臺相關政策，減少農民工進城的障礙，加強農民工就業和勞動保護。

2001年，國家計委、財政部聯合發布了《關于全面清理整頓外來務工人員收費的通知》，制止針對農民工的亂收費現象；2003年1月國務院辦公廳發布了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，規定各級政府要做好將農民工納入工傷保險范圍的工作，有條件的地區可以探索農民工參加醫療保險的方法。

北京市亦于2001年9月實施了《北京市農民工養老保險暫行辦法》，規定北京市各行政區域內的各類用人單位和與之形成勞動關系的農民工應當依法參加養老保險，依法繳納養老保險費；2003年，又相繼出臺實施了《北京市外地農民工工傷保險暫行辦法》和《外地農民工參加基本醫療保險暫行辦法》，將外來農民工納入工傷和醫療保險體系。2002年4月北京市發布了《轉發市教委關于流動人口中適齡兒童少年實施義務教育暫行辦法》，2003年9月國務院發布了《關于進一步做好進城務工農民子女義務教育工作的意見》，降低農民工子女借讀費，將其納入公辦教育體系。

雖然就整體而言，面向農民工的社會保障制度建設仍顯異常蒼白，一些地區出臺的相關保障措施實施效果并不太理想，農民工勞動和社會保障權益的實現仍然任重而道遠，但畢竟制度建設已經開始。它的完善和健全還需要全社會的共同努力，農民工的社會保障權益也需要全社會的維護。