“出口國營貿易”與美國反壟斷法的農業例外

盧　先

美國在談判中將焦點集中在出口國營貿易的壟斷權和其補貼行為上，對非壟斷性的出口國營貿易卻閉口不提，其談判策略不可謂不巧妙。

在進行的WTO多哈農業談判中，“出口國營貿易企業”（exporting state trading enterprises）議題格外引人關注，即如何處理部分成員在農產品出口方面維持的國營貿易行為。美國、歐盟堅持認為，出口國營貿易對農產品出口造成扭曲，導致對農產品出口的補貼，因此曾一度要求完全取消出口國營貿易，尤其是壟斷性的出口國營貿易（即出口國營貿易壟斷權）。而目前維持了這種作法的加拿大、澳大利亞等發達成員和中國、南非等發展中成員曾堅持認為WTO現有紀律已經對國營貿易提供了足夠的約束，國營貿易本身并不必然導致補貼，反對取消國營貿易或者出口國營貿易壟斷權。在去年8月1日各成員達成框架協議后，雙方的討論逐步集中在出口國營貿易中的兩個問題上，即補貼行為（如政府出資、承擔虧損或提供優惠貸款等）以及壟斷權，目前談判仍在進行當中，尚未達成任何結果。與此相關聯的是，美國規定了一些反壟斷法的“例外”，受惠企業也可被歸為某種意義上的農產品“出口國營貿易企業”之列，具體情況如下：美國反壟斷法的一項主要內容就是禁止企業或經營個體之間結成聯盟或者協議，對市場價格等進行控制并攫取暴利的行為，以確保市場的充分競爭。但是，美國同時也規定了一些例外，尤其是在農業方面，規定農產品生產者或銷售者的一些聯盟或協議行為不受反壟斷法的約束。

美國反壟斷法的農業例外

凱伯—沃爾斯塔德法案（Capper-Volstead Act）

“凱伯—沃爾斯塔德法案”的正式名稱為“授權農產品生產者結成聯盟的法案”（Act to Authorize Association of Producers of Agricultural Products），頒布于1922年，授權農產品生產者結成聯合體，共同加工、處理、銷售其所生產的農產品，并為此簽署合同、協議或雇傭共同的銷售代理，不受壟斷法的約束。該法案所定義的“農產品生產者”范圍較廣，包括農民、種植者、牧場主、牛奶場主、干果或水果栽培者。這些農產品生產者只要在形式上滿足該法案的要求（如一個成員只有一個投票權、每年分紅不得超過股本的8%以及只能經營其成員生產的產品等），就可以組成各種形式的聯合體。受該法案保護的行為也較為廣泛，包括“加工、銷售前準備、處理或銷售”，而且，其所指的“銷售”不僅包括在美國的跨州銷售（interstate commerce），也包括對國外市場的銷售（foreign commerce），即通常所說的“出口”。由于該法案使單個農戶在免受反壟斷法約束的前提下能夠組成聯合體，增強了他們面對大的采購公司的談判力量，通過提高價格增加收益，因此出臺后受到了美國農產品生產者的普遍歡迎。截止到1995年底，美國農產品生產者共組成了4006個聯合體，涉及成員377萬戶。在“凱伯—沃爾斯塔德法案”初步獲得成功的基礎上，美國于1926年又頒布了“合作銷售法案”（Cooperative Marketing Act），進一步擴大了對農業聯合體或其代理的授權范圍，允許農民通過其聯合體或代理就產品、市場和價格等交換信息、加強協調，并不受反壟斷法的約束。同時，為防止農產品購買商抵制農民組成的聯合體，美國于1967年又頒布了“農業公平行為法案”（Agricultural Fair Practices Act），規定如果購買商因為農民組成聯合體而拒絕采購其產品或采取其他方式予以抵制，農民可以向美國農業部起訴農產品購買商的不當行為。

出口貿易公司法案（Export Trading Company Act）

該法案頒布于1982年，主要目的是通過鼓勵向生產商和供貨商提供更好的出口貿易服務、改善貿易融資條件等促進美國的出口。其中一條重要的規定是，美國農業部可向美國公司發放“審查許可”（certificate of review），授權這些公司組織合資出口的出口貿易公司或達成聯合的出口安排，從而達到規模效益、分散風險，并避免在國外市場上的內部競爭。此外，該法案第306節還明確規定不能根據反壟斷法對已獲得“審查許可”的公司提起“任何刑事或民事訴訟”，從而豁免了反壟斷法對這些公司的約束。出口貿易公司法案雖然并不專門針對農產品出口，但農產品出口是其重點行業之一。在法案的前言部分就明確表示：“雖然美國是世界上首要的農業出口國，但由于沒有通過出口貿易公司，許多農產品并未廣泛和有效地得以銷售到國外市場。”而且，該法案生效后，主要的受益方之一也是農產品經營企業。據《美國商業》（Business America）統計，截止到1987年初，在累計頒發的71份“審查許可”中，有25份的經營產品目錄中包括農產品，其中15份則完全是農產品，涉及的農產品有大米、李子、葡萄干、櫻桃、山核桃等。另外，值得注意的是，從該法案受益的并不都是私營企業，部分也帶有明顯的政府色彩。例如，美國弗吉尼亞州港務局就曾成立一個非營利的公司—VEXTRAC有限公司，并獲得美國農業部頒發的“審查許可”，被授權向該州的企業提供營銷、金融和運輸服務。

上述例外與“出口國營貿易企業”之間的關系

根據美國上述法案而享有反壟斷法例外的農業聯合體和企業能否納入新一輪談判中的“出口國營貿易企業”范疇，值得商榷。首先，如前所述，“凱伯—沃爾斯塔德法案”所規定的“銷售”不僅包括在美國的跨州銷售，也包括對國外市場的出口。而“出口貿易公司法案”雖然并不專門針對農產品出口，但農產品出口是其重點行業之一。而且，從實踐來看，這些法案明顯對農產品出口產生了影響。其次，根據第17條的規定，“國營貿易企業”主要有兩種：一是成員“成立或維持”的“國營企業”（state enterprises），二是“在形式上或事實上給予專有權或特權”的企業，對其所有制形式并未做明確規定，因此事實上也包括私營企業。至于何謂“專有權或特權”，GATT第17條并沒有逐條列明，僅在GATT附件I“注釋和補充規定”中指出“為保證對外貿易活動中的質量標準和經營效率而實施的政府措施”以及一定條件下“為開發國家自然資源而給予”的特權不構成“專有權或特權”。由此理解，享有任何“專有權或特權”的企業均應被納入GATT第17條的“國營貿易企業”范疇，美國那些受惠于反壟斷法例外的農產品出口企業也應如此。但是，美國的這些企業并非是壟斷性的，任何符合其相關標準和條件的企業均可享受反壟斷法例外，這與其他成員所維持的壟斷性的農產品出口貿易有著本質的區別，如加拿大的小麥局、澳大利亞的小麥委員會以及我國的中糧（集團）公司、吉林糧食集團進出口公司等。因此，美國在談判中將焦點集中在出口國營貿易的壟斷權和其補貼行為上，對非壟斷性的出口國營貿易卻閉口不提，其談判策略不可謂不巧妙。但是，正如WTO爭端解決上訴機構在對美國訴加拿大小麥局一案的裁決中所表示的那樣，美國并無明確證據證明加拿大小麥局違反了GATT第17條的規定，即在經營中未按“商業考慮”行事。這也間接說明，美國并無證據證明壟斷性的出口國營貿易對貿易產生了扭曲，或者說壟斷權本身導致了對農產品出口的補貼。因此，美國在談判中提出的取消農產品出口國營貿易壟斷權并無合理的基礎，因此自然也在談判中遭到了加拿大、澳大利亞、中國等成員的反對。

（作者單位：商務部世貿司農業處）