自然壟斷產業的放松管制與加強管制

曹禮云

一、市場失靈與政府管制：管制的公共利益理論

市場機制通過價格機制對社會資源進行配置。然而對于提供公共物品的企業或部門，以及存在不完全競爭、壟斷和外部經濟性的條件下，價格機制并不能有效發揮作用，這是市場機制的局限性，即市場失靈。這時需要政府進行必要的行政干預，以保證社會資源的有效配置。

Ｋahn認為，“管制的實質是政府命令對競爭的明顯取代，作為一種基本的制度安排，政府試圖用管制來維護良好的經濟績效”。西方的管制思想是對正常的市場運轉出問題后的一種糾正，其基本理念是如何維護市場的公平競爭，如何使市場有效地運轉。政府管制的目標在于正確處理競爭與規模經濟的矛盾，即“馬歇爾沖突”。既享受規模經濟的效益，又維護市場的有效競爭，并通過協調市場經濟規模和市場競爭效率，建立正常的市場秩序，取得現實的利益。

自然壟斷行業的管制方式主要有進入限制和價格管制兩種。

傳統的管制理論建立在三個假設上：第一，政府有充分的信息；第二，政府是大公無私的，政府官員也是這樣；第三，政府言而有信，有能力完成自己的承諾。如果這些條件得不到滿足，政府管制的邏輯基礎就不夠穩固。

二、政府管制失靈與放松管制

強化政府管制的趨勢持續了半個多世紀后，人們發現如同市場失靈一樣，也會發生政府失靈；市場解決不好的問題，政府也不一定能解決得好。管制是為了增加社會福利。但具體采取的管制措施常常極大地偏離最佳的管制辦法，從而進一步降低了市場的效率。

事實上，雖然政府管制的初衷是為了限制壟斷，可是，最后的結果卻往往是以行政壟斷代替了市場壟斷。行政壟斷一旦形成，就再也沒有什么力量能夠對它提出挑戰，結果就產生了比市場壟斷更壞的壟斷。政府失靈將各社會帶來更大的災難。傳統的政府管制制度帶來的嚴重弊病主要有：被管制企業內部低效率或X非效率；阻礙技術進步的產生與運用；管制成本及關聯費用不斷增高；管制當局自由裁決權過度，以至“尋租”行為泛濫；“管制時滯”與瞬間萬變的市場環境不相適應，造成企業和消費者損失。

(一)管制的俘獲理論

是指管制政策有利于被管制行業，即立法者或者管制機構被被管制行業俘獲。前者是指在立法環節，所通過的法案是響應該行業對于政府管制的需求而制定的，其目的實施管制政策可以保護該行業中的生產者的利益。而后者是指由于交易費用和信息不對稱等問題的存在，導致被管制企業可以通過向管制機構提供有利于自己的虛假信息而是管制機構制定有利于自己的管制政策。

（二）信息不對稱與政府管制

不完全信息常引起嚴重的激勵問題，信息供應的壟斷大大增加了政府管制的難度。對此，委托———代理模型的解釋是，不對稱信息至少帶來四個不同方面的問題。首先，自然壟斷企業對以最低的成本來滿足產量目標要求的生產技術更為了解。這就是隱藏信息或逆向選擇問題。其次，只有企業自己知道自身為降低成本付出了多少不可觀測的努力，而且這種成本也要受到不可觀測的隨機沖擊影響時，這就產生了隱藏行動或道德風險問題。它要求給代理人提供一種激勵，使他能夠盡其最大的努力來降低風險。第三，即使管制著的自然壟斷企業就成本達成共識，企業的所有者也可能是風險規避性的，因而會用效率收益來與管制者交換一部分風險。第四，管制者特別感興趣的變量，如供給的產量和質量，可能無法直接測量或觀測，因而存在監督問題。

事實證明，實施有效的政府管制，需要付出很高的成本，其中，政府管制遇到的最根本的問題是管制者的信息嚴重不足。從管制方面看，一是如哈耶克所說，由于市場的分散化，每個人只能了解他所能了解的那些東西，信息是分散的，只有市場才能匯集和反映。二是管制者缺乏積極性去獲得這些信息。因為獲得這些信息對管制者本人并沒有直接的好處。

可見，在信息不對稱的管制環境下，政府管制者總是面臨著如何打破管制者對信息壟斷的問題。這樣，委托-代理理論在不對稱信息情況下，為如何提高效率而設計合理的激勵機制問題可以提供許多有益的啟發。

（三）政府管制的領域和作用邊界

在大多數壟斷行業中，因為壟斷價格大于邊際成本，資源分配的效率不高。這種扭曲廠被用來作為管制所有壟斷的正當理由。但在某些情況下，管制是多余和有害的。具體來說：第一種情況，廠商有開發新產品、新的發明創造或者獲得比其他廠商效率更高的技術以變成壟斷廠商的動機。消除這種創新動機，而又不代之以其他動機的管制會是有害的。第二種情況，如果一個市場是可競爭的，進入和退出能無成本地發生，市場潛在競爭的壓力消除了壟斷力量，進行管制的需要就很少或沒有。第三種情況，管制成本可能太高或管制者不稱職，以至于社會為管制所害。首先必須證實市場失靈卻已發生；其次，還必須證明管制政策的潛在效益足夠為伴隨著行政成本和可能導致無效配置的市場干預開脫“罪責”。

（四）壟斷的經濟合理性

新制度經濟學認為，是否應該禁止企業的壟斷和兼并，取決于收益和成本的權衡。企業兼并所帶來的規模經濟效益可以使生產成本下降，這是社會受益；同時兼并又會帶來企業對市場的支配力即壟斷力量的增長，使企業可以濫用壟斷地位索取高價，這是社會成本。隨著技術的進展和市場的擴大，市場協調的失效情況就越來越嚴重，相應地，管理協調也就相比較而言變得越來越重要。在這種情況下，單純地阻止壟斷、拆散兼并就不能夠實現社會福利最大化。

（五）政府的有限理性假定

傳統的政府行為觀念建立在政府的絕對理性的假設基礎上。而現代政府行為觀念則堅持政府組織的有限理性假定。這意味著，政府作為一個由人組成的群體，同樣面對著人類都必須面對的“理性無知”和“信息悖論”等問題。換句話說，在不確定的環境下，政府也只能了解和獲得某些特定的知識與信息，而對另外一些信息處于無知的狀態。如果要想獲取所有全部的信息，那么，必須支付極其高昂的成本。斯蒂格勒認為，很難有人付得起從一無所知到無所不知這一過程的信息成本。所以，政府全知全能的條件并不存在。

（六）政府失靈的公共選擇學說

公共選擇學說的主要貢獻在于證明，市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件。在他們看來，政府干預行為的局限性或“政府失靈”的表現主要有如下四個方面：第一，公共決策失誤。第二，政府擴張或政府成長。第三，官僚機構的低效率。第四，尋租。所謂尋租也就是“用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤”。

（七）可競爭性理論（進退無障礙理論）

20世紀70年代后的放松管制傾向，是鮑莫爾等人的可競爭性理論產生的實踐基礎。其結論只對完全自由的進入退出才成立，它的三個前提條件是：（1）進入是完全自由的、沒有任何限制的，新進入廠商能替代原有廠商。（2）進入是絕對的，在原有廠商作出反映之前進入就已完成。（3）進入是可逆的，即退出也是完全自由的、沒有任何成本的，也就是沉淀成本為零。在這種可競爭性市場上，由于存在潛在進入者的威脅，在位廠商必須努力降低成本、增加創新、擴大經營規模、提高效率，從而在改變市場結構的同時，也影響了經濟運行的績效。如果在市場上新、老廠商面對的成本和需求條件相同，新廠商完全可以采取各種手段與老廠商爭奪市場，或者實行打得贏就打、打不贏就走的戰略，即在經濟規模上生產，只要價格比原廠商稍有降低，便可實現進入，在在位廠商通過降價做出反應之前已經完成退出。因此，關鍵不在于經濟規模的大小，而在于進退是否自由和方便，即沉淀成本的大小。正是這樣，鮑莫爾等人提出應根據沉淀成本，而不應根據一般的固定成本來判斷進入壁壘的高低。假如沒有沉淀成本，即使某一行業只存在一家壟斷廠商，由于存在潛在進入的較大壓力，該行業仍然是可競爭性的行業。反之，沒有自由的進入退出，不管市場結構如何，都會存在某種程度的壟斷。

理論與實踐證明，競爭對自然壟斷產業的經濟效率有很強的刺激作用，表現在它能刺激生產效率（企業內部效率）和社會分配效率。同時，在不完全信息的現實世界中，競爭還能產生一種信息發現機制，打破任何壟斷者對信息的壟斷，迫使企業按照包括正常利潤在內的成本定價，從而促進社會分配效率。而且，自然壟斷產業的競爭還使政府管制者能獲得較多的管制信息，緩解管制雙方的“信息不對稱”問題，有利于提高政府管制效率。因此，政府應該放松自然壟斷的進入管制，以發揮競爭機制的積極作用。

三、市場與政府的結合與科學管制———激勵性管制

所謂政府失靈，主要是國家對經濟的干預或管制過度。即政府管制的范圍和力度超過了彌補市場失靈和維護市場機制正常運作的合理需要；另一方面是國家干預不足。即政府干預的范圍和力度，不能滿足彌補市場失效和維護市場機制正常運作的合理需要。比如，缺乏保護公平競爭的法律法規等，這樣，也會導致市場功能無法正常發揮。如果說市場失靈是過分推崇市場機制作用的一種懲罰，那么，政府失靈則是過分推崇政府干預作用的一種懲罰。解決問題的關鍵，在于正確理解與確定市場機制和政府干預的各自作用的合理邊界，并把二者有效地組合起來，使二者有效組合的成本最小化，從而提高政府干預、政府管制的有效性。

對于自然壟斷產業來說，過于嚴格和僵化的政府管制導致了低效率帶來的一系列問題，因此，放松管制，引入競爭已成為普遍的趨勢。當然，自然壟斷產業的競爭具有特殊性，因為自然壟斷產業具有顯著的規模經濟，政府需要控制進入壁壘，而由少數企業進行的壟斷經營又會扼殺競爭活力。因此，簡單的私有化或取消管制不大可能成為大多數自然壟斷行業現實或有效的政策選擇，其自然壟斷特性使其應該也將繼續受到某種形式的價格和進入管制。放松管制不是取消管制，而是要用適合這些行業特點的激勵性管制取代過去過于僵化的舊管制，管制的職能也更加致力于促進競爭。

激勵性管制強調，在存在信息不對稱性的情況下的管制行為需要對被管制企業的行為給予激勵。在現實的管制政策中，實際所引入的激勵性管制有：（1）最高價格限制；（2）計算標準管制；（3）社會契約；（4）許可投標制度。

激勵性管制的優點在于：第一，能夠期待企業降低成本的激勵因素發揮作用；第二，由于單個服務的收費確定具有較高的自由度，因而可以形成有效的收費體系；第三，通過減少管制所需要的信息，可望減少管制成本；第四，預先確定了生產率提高的成果分配方式；第五，管制的透明度提高了。