城鄉統籌是解決“三農”問題的新出路

盧巧玲

當前，黨中央明確把解決好“三農”問題列為全黨工作的重中之重，并把社會更加和諧發展作為全面建設小康社會的目標之一，進而把構建社會主義和諧社會作為提高黨的執政能力建設的重要內容。為達到這一發展目標，提出了“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”城鄉統籌發展的思路給“三農”問題的解決提供了一條新的路子，跳出“三農”看“三農”，以城市發展帶動農村發展，這在現階段具有十分重要的現實意義。

一、城鄉統籌與“三農”問題的內在聯系

城鄉統籌發展是黨中央站在國民經濟和社會發展全局的高度,根據我國經濟與社會發展的階段性特點提出來的。“統籌”就是不讓城鄉之間的差距越拉越大，使城市和農村相互促進、協調發展，實現全體人民的共同富裕。其實質就是把城市和農村的經濟和社會發展作為整體統一規劃，通盤考慮；把城市和農村存在的問題及相互關系綜合起來研究，統籌加以解決?！叭r”問題是相互聯系、相互貫通的整體問題，要解決農村的問題必然涉及農業與農民問題，而這些問題又是與工業、城市及其他社會階層相聯系的。按照城鄉統籌思想，解決“三農”問題必須跳出“以農言農”的傳統，把“三農”問題放在整個國民經濟運行的大背景之中，從戰略目標上總體把握，統籌安排。首先，應調整政策，在國民收入分配格局上向“三農”傾斜：增加對農村公共產品的供給；增加對農村的公共服務，把施惠重點放在農村，把農民受惠作為中心。其次，應調整城鄉經濟社會發展戰略，實現城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補；實現城鄉工業一體化、城鄉市場一體化，以工業化帶動城鎮化，最終實現城鄉一體化。與此同時，大力推進農村經濟社會制度創新，逐步建立有利于廢除城鄉二元結構的現代農村制度，給農民真正的國民待遇，建立城鄉互動、體現公平、良性循環、共同發展的一體化體制。

二、當前“三農”存在的突出矛盾與主要問題

在過去的一年里，我國的農業生產和農村經濟較為平衡地發展，這與新一屆政府高度重視“三農”問題的緊迫性是分不開的。中央及各地政府相繼出臺了一系列相關政策，“三農”問題所帶來的矛盾有所緩和。但我們應該清醒地看到，目前“三農”問題還是比較嚴重的，主要表現為以下幾方面：

（一）農民收入增長緩慢，城鄉差距繼續拉大

2003年，農民人均純收入2622元，扣除物價因素，實際增長4.3%。在農民平均純收入的數字背后，有幾億生活在中西部、邊疆貧困地區的農民，收入則大大低于平均數，其生存質量、生產條件、受教育程度、醫療衛生、社會保障程度等，與城市發達地區相比，不僅沒有縮小且呈日益擴大的趨勢，工農差距、城鄉差距、東西部差距繼續擴大。改革開放之初的1978年城鄉居民收入差距為2.57∶1，1983年一度縮小到1.7∶1。而后，國民經濟高速增長，收入差距不但沒有縮小，反而不斷擴張。2000年擴大到2.8∶1，2001年為2.9∶1，2002年則達到3.1∶1。如果將城市居民享受的住房、醫療、教育、交通以及公共服務計算在內,城鄉居民真實的收入差距大約在6∶1左右。由于農民收入增長緩慢、消費能力較低，除農村的耐用消費品普遍比城市晚15年外，占人口比重60%的農民在全國消費中的比例不到30%，農民的儲蓄存款僅占全國儲蓄額的15%左右。

（二）城鄉二元經濟結構制約了農民的自由流動，也使得多數農民缺乏基本的社會保障

農村中被土地所吸收的人口數量十分有限，按照市場經濟的規律，這部分剩余的勞動力就會流向城市中的其他部門，尋找新的就業機會。但由于我國歷史上就存在著城鄉二元經濟結構，這對農村剩余勞動力的自由流動設置了許多障礙。雖然隨著市場經濟體制的逐步建立，對農民就業和流動的束縛逐漸解除，城鄉二元結構對農村人口流動的制約有所弱化，但城鄉分割制度并沒有實質性變革，特別在城鄉人口流動、就業制度、子女上學、社會保險、醫療衛生等方面依然是兩種制度、兩種待遇和兩種利益格局。這種城鄉分割的二元結構導致的后果一是農民被封鎖在有限的耕地上，限制了農民合理的流動，農村產生了大量的剩余勞動力，這些被滯留在農村中的剩余勞動力因找不到新的出路而聚眾賭博等，敗壞了農村的社會風氣，引發了農村社會的不穩定；二是由于長期城鄉分割，使得農民缺乏社會保障意識，在土地流轉過程中只追求眼前的經濟利益，而很少考慮長遠的保障問題。

（三）不合理的土地制度不能很好地適應農村經濟的發展要求

在中國二十多年的農村改革中，土地制度的不合理嚴重制約了農村改革的深度和廣度。雖然國家確定了農民承包土地30年不變的政策，但土地的所有權依然屬于集體，農民對土地沒有可靠的權益。目前土地制度安排已經影響到城鄉關系，土地問題不解決，農民的積極性就無法調動，農業的效益就不可能提高。這在一些發達地區的開發區建設和房地產開發中表現得尤其明顯。一方面，由于土地制度特別是土地市場制度安排不健全，土地所有權集體所有，產權不清，不能實現使用權的自由轉移，使農業的規模經營難以在土地財產優化基礎上進行，而只能用行政命令來促進實現。這樣，土地在流轉過程中雖然增值了，但農民卻沒有好處。另一方面，國家規定農民的土地不能進入一級市場，就是在二級市場農民也沒有發言權。這樣就會出現強買強征、低價征購土地的行為，造成農民的土地利益流失。據經濟學家陳錫文估計，改革開放以來通過低價征用農民土地，至少使農民蒙受了2萬億的損失。土地是農村最大的資源，而這個最大的資源按現行的制度卻不能直接參與市場的配置，因而難以發揮出最大的效益，農村的貧窮狀況也就難以改變。

（四）目前農村的行政管理體制使得農民不合理負擔進一步加重

針對農民負擔問題，國家曾經三令五申，規定農民的負擔不得超過農民家庭上年人均純收入的5%，政府也進行農村稅費制度改革，雖然使農民負擔較前有所下降，但是并沒有從根本上解決問題，因為矛盾的主要根源是我國基層政權機構臃腫、人員眾多。現階段我國鄉村權力機構重疊，職責不清，包攬過多，效率低下，政府運作成本太高，致使農村的管理成本很高。在經費壓力下，許多地方向農民征收新的稅費、集資攤派、亂罰款的現象相當嚴重，這勢必增加了農民的負擔，一些地方調查結果表明，不合理負擔占農民人均收入的5%~7%。

三、用城鄉統籌思想來解決“三農”問題的路徑與措施

（一）加快農村城市化步伐，建設小城鎮，在中小城鎮大力發展勞動密集型產業

要解決“三農”問題，其根本途徑是實現農村剩余勞動力向非農產業的轉移。世界各國經濟發展的歷史經驗已經證明，實現農村剩余勞動力向非農產業的轉移是工業化過程的一項基本內容，也是提高農民生活水平的一條途徑。小城鎮是聯系城市和農村的紐帶，是“城市之尾，農村之首”，兼有城市和農村的一些特點，是農村一定區域的政治、經濟和文化中心，具有較強的輻射能力。小城鎮靠近農村，進入門檻較低，比較適合物質資本和人力資本積累較少的農村剩余勞動力，有利于較快地轉移農村剩余勞動力，也給城市減輕了壓力。發展小城鎮是帶動農村經濟社會快速發展的大戰略，促進了農民向非農產業的轉移。遵循比較優勢原則，農村非農產業發展的重點，應該是以中小企業為主、成本低廉卻具有相當強的市場競爭力的勞動密集型企業。因此，國家應在制訂財稅、信貸等宏觀政策時多考慮中小企業的發展。

（二）維護和發展農民的根本利益，加快農民市民化

實現好、維護好和發展好農民的根本利益，是全面建設小康社會的出發點和落腳地，也是解決“三農”問題的重點。為了更好地保護農民的利益，需要加快農民市民化的進程，政府應從以下兩方面創造條件。一是建立城鄉統一的勞動力市場，加快農村勞動力向非農領域轉移。各地要建立農村勞動力就業服務中心，建立和健全就業信息網絡，在當地通過電視、廣播等手段及時、準確地發布信息。二是建立和完善社會保障體系。進城農民不僅應有就業的平等權，而且還應通過社會保障制度改革，盡快享受與城市市民統一的福利待遇。從目前的實際出發，首先要為進城農民工建立失業保險、意外人身保險和醫療保險，其次要為進城較久的農民建立養老保險。總之，為了促進中國的城市化進程，解決農民人口太多的問題，政府應盡可能在短時間內進一步推進以戶籍制度改革為中心，逐步改革城市就業的社會保障、醫療、住房、教育、入托等制度性壁壘，使農村剩余勞動力入城后能與城市居民得到平等的待遇。

（三）建立起能夠保障農民利益，保障農民經營自主權的土地制度

隨著經濟的不斷發展，工業化、城市化的進程也將不斷加快。我國現行征地制度規定，因建設占用農村集體土地的，必須采用征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再以市場價格出讓，而征地時的價格只是市場價格的極小部分，法定的征地補償遠不足以解決失地農民的長遠生計。這種現行的土地制度安排極不合理，沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權，從而造成了農民的權益得不到保障，土地被征使農民喪失了最基本的生產資料和生存基礎，一些農民淪為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無”狀態，給農村穩定造成了隱患，加劇了城鄉矛盾。

在城市化的進程中，農民失地現象是不可避免的，關鍵是給失地農民以合情合理的補償，使農民參與分享城市化和工業化的成果。這種補償應該是建立在市場化、法律化、制度化基礎上的。因此應改善農村土地征用制度，依法建立土地流轉制度。按市場機制配置土地資源，進行土地制度創新，變計劃經濟式的征地制度為公開、透明的市場化用地制度，立法保護農民的財產權。

（四）改革農村基層行政管理體制，減輕農民負擔

目前“三農”問題的許多方面是由基層官僚機構帶來的。要解決“三農”問題，最終必須依靠八億中國農民的積極性和創造性，要下決心改變對農村工作統得過多、過死，管得過細的做法。這樣就要改革農村基層行政管理體制，從而在根本上減輕農民負擔。鄉鎮一級政府要精簡機構，壓縮人員、減少開支、降低政府的運作成本。改革鄉鎮體制，在全面推進村民自治的基礎上，在鄉鎮范圍內實行自治。要把本應由市場承擔的農村社會化服務的職能交給市場。按照市場經濟的原則辦事，以促進農村社會化服務體系的建立，拉動農村第三產業的發展。對于教育、衛生等農村的公共事業，政府要加大發展力度，承擔起政府應該承擔的職能。通過改革理順一系列關系，從而改善政府與農民的關系，為農村穩定發展提供保障，以便更好地促進全面建設小康社會。