關于“十一五”規劃思路的若干問題

呼爾查

一、深刻認識“十一五”規劃編制工作的重要意義

從我區經濟社會發展的長遠來看，“十一五”規劃是一個非常重要的規劃。

（一）編制好“十一五”規劃是保持我區經濟持續快速發展的內在要求

“十一五”規劃是在我區經濟發展進入快車道后編制的中長期規劃。2006-2010年，絕非平平常常的五年，而是我區必須大有作為的五年。“十五”以來，我區經濟社會出現了良好的發展態勢，將超額完成“十五”計劃確定的主要目標，是改革開放以來發展最快最好的時期。2001-2004年，我區生產總值年均增長14.4%，五年有望實現翻番。結構調整步伐較快，2004年全區三次產業的比例為18.7:49.1:32.2，分別比2000年下降6.3、上升9.4和下降3.1個百分點，特色優勢產業高速發展。固定資產投資迅猛增長，“十五”前四年年均增長43.2%，重點項目建設不斷加快，僅電力方面，2003-2004兩年全區就開工建設電力裝機2500萬千瓦，相當于自治區2003年以前50多年電力裝機總和的兩倍多。生態建設成效明顯，基礎設施顯著改善，全區森林覆蓋率已由1997年的13.8%提高到17.5%，治理區域內生態環境明顯好轉。財政收入增幅較大，2003年已提前兩年實現了“十五”目標，人民生活和消費水平穩步提高，社會事業取得新的進展。改革開放繼續推進，自主增長機制初步確立。經過近幾年的快速發展，我區的經濟實力明顯上升，2004年與2000年相比，全區生產總值占全國的比重由1.57%提高至1.99%，增加0.42個百分點，人均GDP由相當于全國平均水平的83%，超過了全國平均水平，提前6年實現了自治區七次黨代會確定的“一個達到”的戰略目標；人均財政收入由相當于全國平均水平的62%，上升到83%，提高了21個百分點。

“十一五”干得怎么樣，事關我區經濟社會發展的長遠走向。如果規劃的前瞻性、針對性和導向性強，對今后發展機遇和挑戰分析得透，戰略目標定位準，總體思路清晰，工作重點明確，對于切實抓住戰略機遇期，在更高的平臺上保持長周期、快增長、高效益發展，順利實現全面建設小康社會的宏偉目標有著十分重大的意義。因此必須從事關內蒙古經濟社會發展全局和長遠的高度，精心謀劃、認真做好“十一五”規劃編制工作。這個規劃必須體現內蒙古發展在全國的重要戰略地位，體現如何承接當前我區經濟社會發展的大好來勢，承上啟下，能保持自治區快發展、長周期這樣一個態勢。力求拿出一個既科學合理又鼓舞人心，又能夠實現目標，優勢地區又能實現跨越式發展這樣一個好的規劃。

（二）編制好“十一五”規劃也是落實好科學發展觀、構建和諧社會的需要

對科學發展觀的內涵必須全面理解，科學發展觀首先是用來指導發展的，在我們這樣一個欠發達地區離開了發展這個主題談科學發展觀就沒有意義了。發展首先是經濟發展，因為經濟發展是發展各項事業、解決各種社會矛盾的基礎和前提。我們要抓住機遇，利用好各種有利條件，繼續保持“十五”以來經濟快速發展的大好來勢，充分發揮固定資產投資對經濟增長的強有力拉動作用，加快推進新型工業化進程，培育大基地，壯大特色優勢產業集群，力爭實現經濟的跨越式發展，不斷增強綜合競爭力，為實現全面建設小康目標打下堅實的基礎。本著既積極又留有余地的原則，來確定我們的基本目標。2004年，我區人均GDP達到1366美元。這是一個增長方式加快轉變，經濟體制加快轉型、社會結構轉型的重要階段，也是工業化、城市化加快發展的階段。這是一個非常重要的歷史階段，既是一個黃金發展時期，也是一個矛盾凸顯時期。這一階段需要按照科學發展觀的要求，統籌協調，處理好各種矛盾，為我區保持較長時期的快速發展，順利實現工業化創造有利的條件。這一步邁得好不好，很大程度上與整個發展規劃制定得好不好，實施得好不好，緊密相關。規劃在實現戰略目標、彌補市場失靈、協調各方面利益關系、有效配置公共資源、促進共同富裕等方面具有不可替代的作用。

（三）編制好中長期規劃是推進依法行政的具體體現

政府編制規劃的著眼點主要集中在履行公共職責的領域，集中在需要政府扶持、調控和引導的領域，這就需要政府必須依法制定規劃、依法實施規劃。由此可見，規劃既是政府制定的，也是“管”政府的，政府制定和實施規劃的過程也就是依法行政的過程。

二、編制“十一五”規劃需要正確把握的幾個重大問題

（一）找準內蒙古的定位

內蒙古在全國的經濟發展中處于什么位置，這是我們多年來一直在探索的問題，也是我們在“十一五”規劃中必須明確回答的問題。在新的發展階段，必須把我區的優勢和特點放在在國內外大環境中去比較。全面建設小康社會是我國的大局。全面建設小康社會的進程，也是產業結構和消費結構升級的過程，這一過程，必然帶來國內需求的擴大。一方面是對能源和資源需求的迅速增加。改革開放以來，我國用能源消費翻一番支撐了GDP翻兩番。到2020年，要再實現GDP翻兩番，即便是按能源再翻一番考慮，到2020年我國一次能源消費總量也要達到30億噸標準煤，其中，煤炭22.2億噸、石油4.5億噸、天然氣2000億立方米。在國內能源和資源需求增加、供給長期短缺的情況下，我們的資源優勢更加凸顯。以煤電和天然氣能源工業為基礎發展冶金、化工、機械制造等能源重化工業，培育優勢產業集群，具有廣闊的發展前景。另一方面，隨著消費結構的升級和人民生活水平的提高，人們的消費觀念發生了很大變化，對健康、安全、綠色消費的需求上升。我區農畜產品的多樣性和地廣人少的特點決定了我們的農畜產品是以綠色產品為主，我區綠色農畜產品生產加工業在全國占有絕對優勢。針對上述特點，我們提出要把我區構筑成為我國重要的能源重化工業基地、綠色農畜產品生產加工基地。我區獨特的地理位置決定了內蒙古是確保首都北京和“三北”地區免受風沙侵襲的安全線，是根治黃河斷流和松遼流域洪澇災害的生命線，是中國北方特別是首都重要的生態屏障。2008年北京要舉辦奧運會，國家對我區的生態建設也會格外重視。因此，我們提出了構筑“首都生態屏障”的定位。當然“兩大基地、一大屏障”這樣的定位是不是很準確，還可以進一步討論。

（二）明確戰略目標

“十一五”的戰略目標如何確定。“十一五”規劃的目標，本質上是全面建設小康社會總體目標的一個階段性目標。“十一五”規劃的目標，就是要在科學發展觀的指導下定性、定量地展開。

“十一五”時期是我區經濟社會繼續保持快速發展，實現長周期、快增長、高效益的關鍵時期。這一時期仍然要把加快經濟發展放在重要位置。對科學發展觀的內涵必須全面理解，科學發展觀首先是用來指導發展的，在我們這樣一個欠發達地區離開了發展這個主題談科學發展觀就沒有意義了。發展首先是經濟發展，因為經濟發展是發展各項事業、解決各種社會矛盾的基礎和前提。我們要抓住機遇，利用好各種有利條件，繼續保持“十五”以來經濟快速發展的大好來勢，充分發揮固定資產投資對經濟增長的強有力拉動作用，加快推進新型工業化進程，培育大基地，壯大特色優勢產業集群，力爭實現經濟的跨越式發展，不斷增強綜合競爭力，為實現全面建設小康目標打下堅實的基礎。

“十一五”也是堅持以人為本、實現“五個統籌”，構建社會主義和諧社會的重要時期。我區的發展當然不僅僅是經濟發展，而應該是在科學發展觀指導下的全面、協調、可持續發展。因此，必須統籌兼顧社會發展、人民生活、生態環境等方面的指標，形成一套相互銜接、有機聯系的指標體系。目前我們在提出經濟發展目標的同時也提出了社會進步、環境保護與建設和人民生活等方面的預期目標。當然，發展目標的問題還需要進一步研究。

（三）選準戰略重點

要完成戰略目標，必須抓好關系全局的關鍵領域和薄弱環節。要從時代背景、指導方針、戰略目標和發展制約因素等方面綜合考慮，以科學發展觀為指導，選準“十一五”期間經濟社會發展的戰略重點。

一是要以新型工業化為龍頭，加快產業結構優化升級

“十五”以來，我區以結構調整為主線，加快“三化”進程，有力地推動了自治區經濟的健康快速發展，經濟結構的戰略性調整也取得了重大的進展，三次產業比例由2000年的25：39.7：35.3調整為2004年的18.7：49.1：32.2。這期間，工業的快速發展在整個經濟發展中起到了龍頭作用，工業增加值占全區生產總值的比重由32.5%上升到2004年的37.5%，工業化進程明顯加快。具有我區優勢特色的能源、冶金、化工、機械、農畜產品加工、高新技術等產業迅速壯大，六大主導產業占工業總產值的比重達68%，比2000年上升了13個百分點，成為了拉動我區經濟增長的主要支撐力量。促進產業結構優化升級，首先是加快工業的發展。“十一五”期間，工業仍是我區經濟的主體，要把工業的大發展作為整個經濟發展的核心和產業結構調整的基礎。加快工業發展就要抓緊培育優勢產業集群。根據資源稟賦和比較優勢，積極抓好以煤、電、天然氣為主的能源工業，以煤化工、天然氣化工、氯堿化工為主的化學工業，以鋼、鋁、硅和有色金屬為主的冶金工業，以工程機械、運輸機械為主的裝備制造業，以乳、肉、絨、糧等為主的農畜產品加工業，以稀土、生物制藥、信息制造為主的高新技術產業，做好相應產業基地的規劃，狠抓一批重點項目，不斷增強競爭力，力爭盡快形成具有我區特色、在國際國內具有一定影響力的優勢產業。

其次，要加快農業產業化進程。充分發揮我區農畜產品多樣性和以綠色產品為主的優勢，依托龍頭企業，加快基地建設，培育壯大產業，在特色、優質上做文章。大力發展畜牧業，特別是把農區畜牧業作為結構調整的重點，推動農牧業由種植業主導型向養殖業主導型轉變，畜牧業增加值占第一產業的比重由目前的44%上升到55%。

第三，抓住產業和消費結構升級的機遇，加快發展第三產業。三產從業人員占全社會從業人員的比重由目前的34.7%上升到46%，平均每年上升1.5個百分點，成為解決就業的主渠道。新興服務業占第三產業的比重由45%上升到50%左右。

二是要推進經濟增長方式轉變

目前我區經濟增長中存在的最突出的問題就是資源綜合開發利用水平低，經濟增長方式還比較粗放。以煤炭生產為例，當前全區煤炭平均回采率僅為45%左右，其中眾多小煤礦的回采率則更低，僅為25%左右，資源浪費十分嚴重。從流向看，也主要以輸出原煤為主，加工轉化率只有三分之一左右，效益很低。再從能耗看，2004年全區生產總值占全國的比重為1.99%，但全年消耗的煤炭占全國的4.8%、電力2.3%、水3.4%，萬元GDP能耗達3噸標準煤左右，高于全國平均水平90%，增長方式十分粗放。

“十一五”必須采取更積極的措施轉變經濟增長方式，提高資源的綜合開發利用水平。轉變增長方式首先要加快建立大型產業基地，構筑產業集群。我區的優勢主要是能源重化工業，能源重化工業必須在資源相對集中，交通、水利等配套條件較好、環境容量大的地區規劃建立大基地，形成大的產業集群，即我區經濟發展要走大型產業基地和中心城市雙向帶動的道路。目前我們已初步規劃了一批大型產業基地，接下來還要深入開展調研、論證，把工作做深、做實。

其次，轉變增長方式就要提高初級產品的加工轉化率。當前，煤轉電效益可增加5倍，煤轉化工效益可增加10倍多，煤轉石油效益可增加20倍，因此，應有序地控制原煤外運，鼓勵就地轉化為電、化工、石油等，提高煤炭資源綜合效益。

第三，轉變增長方式還要大力發展循環經濟。我區人均GDP已經超過1000美元，國內外經驗表明，這一階段資源和環境方面的瓶頸約束往往最為嚴重。從全國來看，經濟發展所面臨的資源和環境壓力很大，未來一段時期，壓力還會繼續加大。我區資源相對豐富，但多數資源不可再生，在壯大產業和發展經濟的過程中，必須注重發展循環經濟，實現資源的節約利用和永續利用。要把發展循環經濟和大型產業基地、開發區、工業園區結合起來，用循環經濟理念指導區域發展、產業轉型和老工業基地改造，促進經濟結構和區域布局合理調整。

三是加快城鎮化進程

“十五”以來，我區城鎮化率以每年提高一個百分點的速度穩步上升，2004年達到46%，比全國平均水平高4個百分點，城鎮在經濟社會發展中的地位不斷上升。但我區城鎮化率偏低，城鎮規模偏小，城鎮的產業基礎還很薄弱，基礎設施建設滯后，綜合素質差、檔次低，特別是大中城市不發達，輻射帶動能力有限。“十一五”規劃要站在經濟社會發展全局的高度，加快城鎮化步伐，引導農村牧區剩余勞動力向城鎮有序轉移，逐步形成以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的體制和機制，實現人口進城、工業入園、產業集中和要素集聚。突出發展大城市，擴大城市規模，完善城市功能，培育具有較強輻射帶動能力的區域中心城市，呼和浩特、包頭中心城區人口達到200萬左右，赤峰達到100萬左右。積極發展中小城市，以盟市政府所在地城市、口岸城市和旅游城市為主，增強集聚力和輻射帶動力，烏海、通遼等城市中心城區人口達到50萬左右。城鎮生產總值占全區生產總值的比重達到80%以上。五年轉移農村牧區人口200萬人，城鎮就業人數占全區城鎮就業的比重力爭突破50%。

四是加強生態環境保護與基礎設施建設

國家實施西部大開發戰略以來，我區生態環境保護和建設成效明顯，但加強生態環境保護與建設仍然是我區一項長期而艱巨的任務。“十一五”期間，要以國家重點項目為依托，推進生態建設步伐，把內蒙古建設成為祖國北疆的綠色生態屏障。環保要繼續堅持依法推行清潔生產，切實加強城鄉環境、重點流域和重點行業的監管和保護工作，加強廢棄物的再生利用。主要城市空氣質量在2010年前穩定達到國家二級標準。

近年來，我區以交通為重點的基礎設施建設取得了突破性的進展。但基礎設施仍然是我區國民經濟的薄弱環節。僅以煤炭運輸為例，目前我區煤炭外運能力為8千萬噸左右，到“十一五”末，我區煤炭產能達到5億噸，大約有2億噸煤炭要外運，對交通基礎設施的壓力非常大。我區地處北部邊疆，內接八省，外鄰兩國，橫跨“三北”。特別是作為環渤海地區惟一與俄羅斯、蒙古國接壤的省份，有4200公里邊境線、18個陸路口岸，優越的區位條件，使我區成為環渤海地區進入歐洲大陸最便捷的通道，居于東來西往、南聯北開的樞紐地位，這樣的位置也對我區的交通基礎設施提出了更高的要求。要按照“適度超前”的原則，加快交通等基礎設施建設步伐，構建貫通區內、暢通“三北”、聯通俄、蒙的通道格局，基本滿足資源開發和經濟社會發展的需求。

五是堅持以人為本，構建和諧社會

“十一五”規劃必須從人民群眾的根本利益出發，完善公共服務和社會保障體系，努力增加就業崗位，大幅度提高城鄉居民收入和生活質量。高度重視農村牧區、貧困地區、邊境地區的公共產品供給和政策扶持。

就業是民生之本。必須實施更加積極的就業政策，創造更多的就業機會，才能確保城鄉居民收入持續快速增長。千方百計增加城鄉居收入。通過調整農牧業結構，提高農牧業的質量和效益、大力發展農村牧區非農產業、持續穩定增加對農牧業的政策性補貼、加快人口和勞動力向城鎮的轉移等措施增加農牧民收入。城鎮居民收入的提高要通過建立和完善城鎮居民收入增長與經濟增長相適應的分配制度，努力擴大就業，理順分配關系來實現。

完善的社會保障體系是經濟社會協調發展和社會穩定的重要保證。根據我區人口相對較少的特點，要努力擴大參保覆蓋面、提高統籌層次和社會化管理服務水平，全面鋪開城鄉養老保險、醫療保險和失業保險。

進一步強化政府的社會公共管理職能，提高公共服務水平，完善科技、教育、文化、衛生、體育等公共服務，促進經濟社會的協調發展。

六是進一步深化改革、擴大開放，為經濟社會發展注入新的活力和動力

破解發展中的許多難題，最終要靠深化改革、擴大開放。“十一五”規劃既是發展的規劃，也是改革的規劃。要把改革和開放的內容貫穿于“十一五”規劃的始終，全面推進和深化各領域的改革，爭取在農村牧區改革、產權制度改革、培育資本市場、事業單位改革、轉變政府職能等方面取得突破性進展。

必須適應經濟全球化和我國加入世界貿易組織過渡期結束的新形勢，調整思路，完善政策，充分發揮我區獨特的地緣優勢、與毗鄰國家的經濟互補優勢和民族區域自治的政策優勢，在積極爭取國家支持的同時，全方位擴大開放，堅持大范圍配置資源，積極引進國內外資金，促進民間投資，把開放推向一個更高的階段，為經濟發展注入新的活力。

三、改進“十一五”規劃編制工作

（一）更新規劃理念

堅持以人為本，真正從以物為中心轉到以人為中心，從偏重以增加GDP為出發點設計規劃內容，轉向從人的全面發展出發設計規劃內容，從偏重經濟增長率，轉向更加重視提高就業能力、發展社會事業、加強公共產品建設、完善社會保障體系等方面的內容，從偏重關注經濟指標，轉向更加關注體現人民生活質量的生態環境指標。要注意突出地方特色，不要千篇一律，要講求規劃的實效，不要規劃編制完成就束之高閣，特別是越是基層的規劃，就應該越實、針對性和可操作性越強。

（二）改進規劃方法

在社會主義市場經濟條件下，規劃既要體現國家利益，也要反映公眾利益；編制規劃不僅是政府行為，也是社會行為；實施規劃不僅要靠政府組織協調，更要靠社會各界的共同努力。因此，只有讓社會各界參與規劃、認知規劃，才能協調利益、統一思想、達成共識，才能把規劃目標轉化為社會各界的自覺行動。

（三）做深做實專項規劃

專項規劃是以國民經濟和社會發展的特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的落實和細化，是指導該領域發展、并決定該領域重大工程和安排政府投資的依據。編制專項規劃，要找準重點、突出重點任務和針對性措施。要找準專項規劃的定位，對政府發揮作用的領域，要做得更實一些；對市場發揮作用領域，主要是闡明政府的戰略意圖，在此基礎上，依靠市場機制實現資源的優化配置。

（四）探索編制區域規劃

規劃好自治區的空間布局框架是非常重要的問題，編制和實施區域規劃是優化空間布局的重要手段。我們過去比較注重編制縱向的專項規劃，區域規劃工作十分薄弱。目前經濟社會發展已經到了必須突破省界、區界、市界，在更大范圍內優化配置資源的階段。我們必須與時俱進，在“十一五”規劃工作中，把編制區域規劃放到重要位置。

（五）加強規劃間的銜接

規劃之間的銜接協調是保障規劃科學性、有效性的必要環節。規劃之間的銜接協調，既包括總體規劃、專項規劃和區域規劃之間的銜接協調，也包括各個專項規劃之間的相互銜接。銜接的主要內容是重點領域的發展目標、發展政策、重大基礎設施建設布局、重要資源開發、區域發展方向等。經濟社會發展規劃、城鎮體系規劃、城市規劃、土地利用規劃也要相互銜接。各地區要積極探索，逐步形成規范的規劃銜接機制，特別是要注意探索形成發展改革部門、國土資源部門、建設部門之間規劃的銜接協調機制。

（六）搞好重點項目規劃

項目是中長期規劃的重要內容，也是實施中長期規劃的重要載體。項目的梳理、篩選和確定要具有超前性，必須符合中長期規劃的要求，符合未來發展的需要，并在規劃中加以體現。同時，今后所上項目都應該嚴格執行規劃，對不符合規劃要求的項目堅持做到不引進、不審批、不供地。