中央與地方政府關系的　“瓶頸”　及思考

黃　強　鄭　力

現行體制與改革開放前相比，不再是個人與國家渾然一體，不再把行政力量涉及到社會的每一角落。但結合現實，它仍是一種“后全能型政治”。具體而言，政府不再管理一切，但在國家與社會的力量對比中，國家處于絕對優勢。它通過法律、規則、文件、指示規范著民眾的生活，而且這些規范更多的時候，是由地方政府作為制定和實施的主體。在我們日常社會生活中，我們更能感受到的是地方政府的力量，在與政府有關的決策中，我們更多的時候看到的是地方政府的身影。

后全能型政治的特點之一就是中央往往缺乏充分有效、暢通的渠道來了解地方的信息，加上地方政府對不利于自身利益的消息的封鎖，關于地方非常態的信息就很難為中央所知曉。

２０世紀８０年代初開始的分權改革是這一趨勢的最初根源。中央政府的初衷是激發地方發展經濟的主動性，必須承認的是這項改革在當時取得了預期的成效，但其負面影響卻隨著時間推移愈加顯現，使地方政府加劇了地方主義傾向。

首先，是體制的不成熟。民眾對中央政府的概念更多的是抽象的意識，而對地方政府的存在卻有著強烈的感知。

中央政府目前對地方控制的最主要方式就是人事制度，如干部任免、調動、地方官員進京任職、中央派官員到地方任職。在此基礎上，中央形成的對這一路徑的過度依賴正是中央處理與地方關系的困境，也是二者產生矛盾沖突的根源。單純依靠人事制度控制地方，其有效性非常值得懷疑。沒有地方的政策法規，要實現中央政府對全國的控制是不可能的。

中央政府通過任命地方官員貫徹中央的政策，實現中央的意志。但地方利益卻不因此有任何改變或消失。這就要求中央政府有著足夠的政治智慧和戰略思維，以全新的思路處理與地方的關系。

中國的改革具有很明顯的一個特點，就是先易后難。上世紀８０年代啟動的改革開放，一直在巧妙地回避一系列棘手的問題與矛盾。其結果是近３０年的改革開放雖然大大解放了生產力，經濟高速增長，同時也使諸多矛盾被表面的大好經濟形勢所掩蓋。從體制改革的角度來看，高速增長并沒有推動結構性調整和變遷。在轉型時期被認為是困難的改革項目，如國企改革、金融體制改革、地方本位主義，現在仍是高難度課題。越來越多的人認識到，在高增長情況下的改革不是越改越容易，而是越改越艱難。縱觀世界歷史，經濟持續高速發展的奇跡很少有超過３０年的，中國經濟高速增長已持續了多年，這一狀態能持續多長時間還是個未知數。因此，中央政府必須對制度的創新有一考量，使中國的改革走上良性發展的軌道。自從２０世紀８０年代的分權運動后，地方權力越來越大，而中央政府對地方政府的控制力有下降的跡象。如任其發展，后果值得領導層深思。

在中國，地方政府往往與“軟政權”相互結合，彼此強化。因此，首先，必須強化中央權威，在市場機制和契約性社會紐帶發育尚不成熟的歷史條件下，國家保持充分的權威合法性資源，并運用這種資源來強化指令貫徹的機制，這是克服地方政府自利性的基本途徑。其次，深化市場經濟改革，用市場的規范力量逐步取代原先單純由權威政治衍生的社會經濟和政治調控功能。再次，培育公民社會，搭建一個有序的、廣泛的政治參與機制，阻止任何地方政府凌駕于國家、社會之上。

在后發外生型現代化國家，政治變革是制約其他領域現代化進程的“瓶頸”因素，能否實現政治的轉型，關系到整個現代化目標的達成。而政治現代化的首要條件，就是建立有效的中央集權。作為典型的后發外生型現代化國家，今天的中國又處于一場深刻的社會變革中，變革中的很多矛盾都可以在政治領域找到根源之所在。其中，中央與地方政府之間的關系也是改革的難點所在。

政治發展就是政治系統失去穩定再次獲得穩定的進程，維護和建立政治穩定的根本秘訣就是適應變化了的內外環境，而如何達到這一目的并沒有固定的答案，更沒有唯一的答案。有人認為，繼續改革意味著打破政治系統的穩定，但筆者認為，應以動態穩定的眼光看待這個問題。動態穩定的實質，是不斷打破現狀，用新的平衡代替舊的平衡。政治領域的改革可能會破壞現狀，但破壞現狀并不就意味著社會的不安定。相反，設計良好且條件成熟的改革更可能意味著新的平衡狀態的到來。