中國基層民主發展概述

彭蘭紅

１９８７年，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，村民自治開始有了法律保障。

１９９０年，民政部根據中央部署，在全國廣泛開展村民自治示范活動，全面拉開村民自治序幕。

１９９２年，民政部確立村民自治基本內容，民主選舉成為村民自治的基礎。

１９９８年，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，為農村基層民主自治提供了法律保障。

２００１年，全國均實現了村委會的直接選舉。

１９９９年，民政部進行城市社區建設試點，城市居民自治開始實施。

２０００年，《民政部關于在全國推進社區建設的意見》下發，社區建設大規模展開。

２００２年，北京九道灣社區居委會實現直選，成為基層民主從農村走向城市的重要標志。

２００３年，寧波海曙區成為第一個社區居民全面實行直選的行政區，中國社區直選向深層次推進。

改革開放以來，中國在經濟領域逐步進行了由計劃體制向市場體制的轉軌，由此帶來了中國社會階層結構的深刻變動，一個逐漸成型的市民社會正在悄然興起。與此相適應，中國的政府管理體制和管理方式也逐步進行了調整，以適應不斷變化的社會和經濟狀況，而其中最具有代表意義的變化和調整，莫過于中國基層民主的興起和發展。

中國基層民主始于２０世紀９０年代初開始的村民自治。２０世紀８０年代以來，隨著家庭聯產承包責任制的推行，中國的農村走在了市場化改革的最前列，農民開始有了生產經營的自主權，并有了自己獨立的經濟利益，農村社會結構也逐步趨于多樣化，人民公社體制失去了其賴以存在的經濟基礎和社會基礎而瓦解。在這種背景下，政府開始進行基層政權的重建，包括在人民公社一級實行政社分開，建立鄉政府和在公社大隊一級推行村民自治，設立村民委員會。村民委員會是農村基層的群眾性自治組織，由村民選舉產生，實行村民自我管理、自我教育、自我服務。

１９８７年，為了保障農村村民實行自治，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并要求各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據該法和本地區實際情況，規定實施的步驟和辦法，村民自治開始有了法律的保障。但在實行的過程中，由于各種原因，遭到諸多的質疑和抵制，一直未得以全面開展。

１９９０年，中共中央在山東召開村級組織建設現場會議，并轉發有關文件，要求認真實施《村民委員會組織法（試行）》。此后，民政部根據中央部署，在全國廣泛開展村民自治示范活動，由此全面拉開村民自治序幕。

１９９２年，民政部確立村民自治的基本內容為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，在實際的行政工作指導中，民主選舉成為村民自治的基礎。在實踐中，民政部在總結各地經驗的基礎上，逐步確立了一套民主選舉的程序和規則，包括候選人由村民直接提名，候選人名單提前公布，預選產生正式候選人，實行 一人一票的直接選舉、差額選舉、民主競爭、無記名投票、秘密劃票、當場公布選舉結果、取消流動票箱及代投票等。這些程序和規則的確立，使選舉過程的民主、公開、平等精神得到體現，有效保障了村民的民主權利，激發了村民參與的熱情，村民自治也在此基礎上注入了民主的因素，成為中國基層民主的開端。

１９９８年，第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，將民主選舉的程序和規則用法律的形式固定下來，并將村民代表會議、村務公開等內容寫入，從而為農村基層民主自治的有效實施提供了法律上的保障。

２００１年，云南省撤銷行政性質的村公所，實行村委會直接選舉，由此，全國全部實現了村委會的直接選舉，村民民主自治在形式上在全國全面普及。

但在具體的實踐中，村民自治真正實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的并不多。其中的問題主要表現在以下幾個方面：１、鄉鎮對村委會選舉的操縱和控制。雖然法律上規定鄉鎮一級與村委會是指導與被指導的關系，但是在實際的運行過程中，鄉鎮一級由于處于壓力型政府管理體制的末端，為了完成上級政府的各項任務和指標，需要村委會的密切配合和支持。在這種情況下，對村委會選舉進行操縱和控制，選擇一個讓自己滿意的村委會班子，就成了鄉鎮的必然選擇。同時，在鄉鎮政府財政收入主要來自各種農村稅費及集體經濟（包括集體土地的出賣）收入的財政體制下，鄉鎮政府也有足夠的動力來干預和操縱村委會的選舉。２、村委會與村黨支部的矛盾。法律上規定村黨支部是村級各種組織的領導核心，同時村黨支部的成員的任命來自鄉鎮黨委，這種自上而下的權力結構與村委會自下而上的權力結構往往會產生沖突。為了解決這種沖突，各地進行了不少創新，如村委會與村黨支部的“一肩挑”，村黨支書的“兩票制”選舉，但是這些并不能從根本上解決問題，在實際的運行中，因為兩委沖突而出現兩個權力中心或村級組織陷入癱瘓的狀況不在少數。３、選舉法規的不完善。如最近在全國各地大量出現的賄選問題，因為無相關法律的明確規定而不能得到有效的處理，從而影響了農村的穩定與發展。

在村民自治的影響下，城市居民自治也于１９９９年左右開始實施。城市居民自治實施的背景是城市社區建設。隨著城市市場化進程的加快、單位制的解體、城市流動人口的增加、城市社會結構的變化、城市管理重心下移，傳統的城市基層管理體制需要進行調整，以適應變化的新情況。１９９９年，民政部開始進行城市社區建設試點，形成了不同的社區組織管理模式。

２０００年，中共中央辦公廳、國務院辦公室批轉《民政部關于在全國推進社區建設的意見》，社區建設開始大規模的展開。社區建設在實踐中有兩個方向，一個方向是強化政府的行政管理職能，加強政府對社區的管理和控制，如上海的“兩級政府，三級管理，四級落實”；另外一個方向則是強調社區的自治功能，進行居委會的直接選舉，其法律依據是１９８９年第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。１９９８年，山東省青島市四方區進行了居委會直選的嘗試。１９９９年開始，青島、上海、南京及廣西都先后進行了直接選舉的實驗工作。

２００２年，北京九道灣社區的居委會直接選舉得到媒體的廣泛報道，產生了較大的影響，被認為是基層民主從農村走向城市的重要標志。

２００３年，北京、上海、武漢、哈爾濱、濟南、長沙、銀川、寧波等大中城市參加社區直選試點工作，寧波市海曙區成為第一個社區居民全面實行直選的行政區。中國社區直選逐漸由點到面，由大城市向中小城市，由東部發達地區向西部發展中地區全面展開，并向深層次推進。

社區居民自治在實行的過程中，從觀念到制度得益于農村村民自治１０多年的實踐，同時由于城市居民的教育水平高，開放意識高，資訊發達，在選舉過程中各種各樣的競選活動、拉票及選舉辯論都超出了農村的水平，而在其中進行的管理體制的創新，如寧波海曙區的“議行分開，選聘分離”，也具有十分重要的意義。

居民自治的推行過程相對農村來說要平靜的多，一個重要的原因可能是城市社區目前來說還只是居民居住、生活的場所，與居民的切身利益關聯不大，居委會所擁有的集體資源很少，沒有什么利益紛爭在內。目前顯露出來的主要是選民登記上的問題，即對社區居民的身份認證問題，如今年的深圳非戶籍居民討選民資格的“江山事件”就是一例。社區居民的身份資格問題比農村社區要復雜，其主要原因來自于長久以來的戶籍制度和城鄉二元分割體制的影響。由此，在城市化的進程中，保障外來人口的民主權利，推動城市平等化的努力，構成社區居民民主自治的一個重要內容。

村民自治和社區居民自治從法律意義上來說都是社會層面的民主自治，但是由于其涉及面廣，同時長期以來村委會和居委會事實承擔著大量的行政職能，因而不可避免地對基層政權特別是鄉鎮一級的民主進程產生影響。

１９９８年，在四川先后出現了比較多的鄉鎮長公推公選的事例。同年底，四川南城鄉、步云鄉先后進行了鄉鎮長直選，從而將基層民主的發展推到一個新的階段。隨后，全國各地出現了各種基層政權民主改革的嘗試與創新，包括１９９９年深圳大鵬鎮的“三票制”選舉鎮長，山西卓里鎮“兩票制”選舉鄉鎮主要領導；２００２年湖北楊集鎮的“兩推一選”鎮黨委書記、鎮長；２００３年４月至２００４年２月，江蘇省宿遷市用“公推競選”辦法產生３７名鄉鎮長；２００３年８月，重慶市城口縣坪壩鎮進行了選民直接選舉鎮長的試點；２００４年，云南紅河州石屏縣的７個鄉鎮實現直選鄉鎮長。

除了民主選舉上的改革與突破，鄉鎮及縣一級的政務公開也在推行，鄉鎮一級的機構改革在試行，同時對縣鄉級的人民代表大會的制度改革也在探索之中；２００３年，深圳、北京、湖北等地都出現了獨立候選人競選人大代表的事例，這些獨立候選人包括私營企業主、律師、學生、農民等。由獨立候選人競選引發的爭議直接導致了２００４年的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的修改，這次修改的“引入預選，鼓勵競選”，具有積極和深遠的意義。

除了選舉式民主的發展之外，參與式民主在２００５年也有新的突破。以“民主懇談”而聞名的浙江省溫嶺市于 ２００５ 年 ４ 月在澤國鎮采用了他們多年以來就進行的民主懇談的做法，將澤國鎮政府預算中的一些屬于政府投資的項目先拿出來，經過 ２００ 多名由抽樣挑選出來的民意代表進行反復細致的討論，最終從政府所列的公共投資項目中選擇出來他們認可的項目，并將這個經過“民主懇談”后挑選的項目交由人大投票同意，成為政府的最終預算。澤國鎮通過“民主懇談”的方式，改變了地方政府的預算決策過程，讓更多的公眾參與到以前封閉的政府預算的過程之中。

在此基礎上，２００５年７月 ，浙江溫嶺市新河鎮進行了公共預算改革的試驗。改革的方法是將鎮政府提出的財政預算草案提交給鎮人大，經人大代表就預算的具體內容對政府進行詢問，并提出自己的修改意見之后，再由鎮政府和人大的預算審查小組共同修改預算，形成新的預算方案，再提交人大會議通過。通過這種方式，政府治理的過程變成了一個多方參與的民主的對弈過程。在這個過程中，人大的預算監督權落到了實處，從而加強了人大的作用和權力，人大對政府形成制衡關系，這在中國政治體制改革中走出了非常重要的一步。

若在選舉式民主充分發揮作用的基礎上，在人大代表的產生真正由老百姓按照自己的意愿以公平競爭和自由的選舉而產生的基礎上，將人大對政府的監督和制衡落到實處，中國基層的民主代議政治將由此確立。

從選舉式民主由農村到城市再到基層政權的發展，從基層參與式民主的出現并深入發展，從由基層公共預算改革而帶來的基層政治體制改革的實踐，中國基層民主的發展逐漸從社會層面走向政治層面，從單一模式走向多樣化。

中國基層民主的發展，首先離不開中國共產黨的領導；離不開各級政府面對經濟和社會變化而進行的主動調整和創新；同時也離不開專家學者的介入推動和人民群眾的積極參與，唯有各方的良性互動與通力合作，中國基層民主的發展才會持續進行下去。而民主作為一種保障公民權利與自由的程序和機制，如果能夠由基層持續深入發展，也必將為中國的進一步發展奠定良好的基礎。