央行房地產政策的法律解讀

李青武　王依勝

中國人民銀行作為我國的中央銀行，在國務院領導下獨立執行貨幣政策，通過制定存款準備金率、基準貸款利率和公開市場操作等手段，宏觀調控國民經濟，在宏觀調控體系中起到重要作用。為遏制房地產市場過度投機行為，保障國民經濟有序發展，中央銀行出臺了一系列宏觀調控措施，本文擬分析2002年以來央行制定的房地產宏觀調控措施，以便探討進一步完善這些措施的法律對策。

一、2002年以來央行制定的房地產宏觀調控措施

(一)2002年8月，建設部、國家計委、財政部、國土資源部，中國人民銀行，國家稅務總局關于加強房地產市場宏觀調控促進房地產市場健康發展的若干意見(建住房[20021217號)

因國家采取一系列鼓勵住房消費政策，房地產投資持續保持較快的增長速度，居民住房消費得到有效啟動房地產市場的活躍，對于改善居民居住條件、帶動相關產業發展，拉動經濟增長做出了重要貢獻。但是，局部地區房地產投資增幅過大、土地供應過量、商品房結構不盡合理、價格增長過快。為了加強金融對房地產市場的宏觀調控、防范房地產引發的金融風險，《若干意見》規定，對未取得土地使用權證書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和施工許可證(開工報告)的項目，商業銀行不得發放任何形式貸款。對個人貸款，央行要求要完善個人住房貸款管理辦法，要健全個人住房貸款擔保制度，以提高居民個人住房貸款的信用度，保障銀行對個人住房貸款的回收。要求完善住房保險政策，合理確定保險費率，明確保險賠付責任，減輕借款人負擔。要認真貫徹《住房公積金管理條例》(國務院令第350號)和《國務院關于進一步加強住房公積金管理的通知》(國發[2002)12號)，完善住房公積金管理體制和監督機制，充分發揮住房公積金支持個人購房的作用。

(二)中國人民銀行關子進一步加強房地產信貸業務管理的通知(銀發[2003]121號)

該《通知》從8個方面規定了央行房地產市場宏觀調控的手段：(1)加強房地產開發貸款管理、引導規范貸款投向；(2)嚴格控制土地儲備貸款的發放；(3)規范建筑施工企業流動資金貸款用途；(4)加強個人住房貸款管理，重點支持中低收入家庭購買住房的需要；(5)強化個人商業用房貸款管理；(6)充分發揮利率杠桿對個人住房貸款需求的調節作用；(7)加強個人住房公積金委托貸款業務的管理：(8)切實加強房地產信貸業務的管理。中國人民銀行對違法違規行為要責令商業銀行限期改正，并依法給予行政處罰。

(三)2004年、2005年央行上調貸款利率

2004年央行上調貸款基準利律，結束了1996～2002年我國8次降息歷程。此前8次降息，刺激了消費者的購房需求，拉動了國內經濟增長。由于國內證券市場秩序混亂，上市圈錢現象嚴重，司法救濟不力，中小投資者利益得不到有力保護，證券投資熱情銳減；投資國債安全，但發行量有限，不能滿足中小投資者的需求。于是，大量的“熱錢”就投放到房地產市場，導致房地產市場存在一定的泡沫。為遏制越來越嚴重的房地產市場的投機行為，央行于2004年10月、2005年3月上調住房貸款利率。其中，2004年10月，自營性個人住房貸款5年(含)以下的由4．77％調整到4．95％；5年以上的由5．04％調整到5．31％。個人住房公積金貸款，5年(含)以下由3．6％上升到3．78％；5年以上的，由4．05％上升到4．23％。2005年3月的利率調整不同于2004年的調整：將現行的住房貸款優惠利率回歸到同期貸款利率水平，實行下限管理，下限利率水平為相應期限檔次貸款基準利率的0．9倍，商業銀行法人可根據具體情況自主確定利率水平和內部定價規則。以5年期以上個人住房貸款為例，其利率下限為貸款基準利率6．12％的0．9倍。同時，對房地產價格上漲過快的城市或地區，個人住房貸款最低首付款比例可由現行的20％提高到30％；具體調整的城市或地區，可由商業銀行法人根據國家有關部門公布的各地房地產價格漲幅自行確定。

(四)2005年3月中旬，央行提高商業房貸逾期罰息利率

央行規定，將各商業銀行執行的逾期還房貸的罰息水平定為“在借款合同標明的貸款利率水平上加收30％至50％”，同時給商業銀行一定的自主權。此舉無疑將提高少數惡意房貸欠款者所繳納的罰息數額，在一定程度上抑制炒房者的欠款心理。

(五)2005年4月，央行與建設部、發展改革委、財政部、國土資源部、稅務總局、銀監會聯合下發《關于做好穩定住房價格工作的意見》，其中規定央行要加大“窗口指導”力度，督促商業銀行采取有效措施，加強對房地產開發貸款和個人住房抵押貸款的信貸管理，調整和改善房地產貸款結構。

二、央行房地產宏觀調控措施存在的問題

央行主要通過利率上調、控制信貸發放、強化信貸資金管理等手段，加強對房地產市場的宏觀調控，發揮了一定的調控作用。但上述措施大多以“若干意見”和“通知”的形式表現出來，效力層次較低；而且沒有規定商業銀行違背這些“若干意見”和“通知”時的具體法律責任，導致其權威性、嚴肅性和剛性不夠。各商業銀行，在自身利益的博弈下，在執行這些“若干意見”和“通知”時采取變通措施，導致央行宏觀調控的預期效果大打折扣。

2005年3月央行將現行的住房貸款優惠利率回歸到同期貸款利率水平，實行下限管理，商業銀行法人可根據具體情況自主確定利率水平和內部定價規則。以5年期以上個人住房貸款為例，其基準利率是6．12％，其利串下限為貸款基準利率的0．9倍，即5．51％。那么，在2005年3月17日之前簽訂的5年以上的貸款合同，是適用6．12％還是適用5．51％，央行沒有做出明確規定。各商業銀行具體做法不同，有的適用6．12％，有的根據貸款人的具體信用情況或購買的房地產項目確定。甚至在有些地方，商業銀行之間達成協議，統一適用6．12％。這些做法有以下幾點不妥：①取消住房貸款優惠利率，回歸到同期貸款利率水平，實行下限管理，這雖然在理論上有助于商業銀行加強金融風險管理，逐步實現利率市場化，但增加了普通購房人的負擔。②對利率上調之前簽訂的貸款合同，若適用基準利率，違背《合同法》關于格式合同的規定，除非雙方意思表示一致。《合同法》第4l條規定：對格式條款的理解發生爭議的，應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應當作出不利于提供格式條款一方的解釋。各銀行提供的貸款合同是格式合同，當事人對利率上調前的借款合同是否適用下限利率有不同解釋時，應當作出有利于借款人的解釋，即適用下限利率。③央行對商業銀行之間的利率協議沒有作出禁止規定，這不利于保護廣大借款人的利益。

三、完善央行房地產宏觀調控措施的法律對策

規范宏觀調控的法律制度應遵循的重要原則之一是有限干預。即國家宏觀調控應尊重市場規律，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。江澤民同志在《在黨的十四屆二中全會上的講話》中指出：“國家有效的宏觀調控，是建立和完善社會主義市場經濟體制所必須的。要在充分發揮市場配置資源的基礎性作用的同時，加強國家的宏觀調控，使國民經濟更好地健康發展。”

市場經濟，在某種程度上，是投機經濟，只要不過分脫離價值規律，無須一棍子打死市場經濟中的投機行為。房地產作為市場經濟中組成部分，應允許一定的投機行為存在，但應用系統化的制度調控該行為，將其負面影響控制在合理的范圍內。為此，應從以下方面完善中央銀行房地產宏觀調控措施：

(一)央行在制定宏觀調控措施時，應尊重市場規律，強化違反其規定的法律責任，包括民事責任、行政責任和刑事責任，追究違反規定的商業銀行負責人和直接責任人的法律責任，包括限制其民事行為能力，這樣可以增強中央銀行宏觀調控措施的剛性，更有效地發揮中央銀行的宏觀調控作用。2005年4月6日上海商業銀行禁止轉按揭，這背離了市場經濟：規律，也違背了《合同法》第四條規定：當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預。商業銀行禁止轉按揭，限制了房地產的正常交易，央行對該行為應予以查處。銀行之間簽訂利率協議，在日本很可能被認定為違反《禁止壟斷法》，從而承擔相應的法律責任。央行在制定宏觀調控措施時，可以借鑒日本的規定。

(二)房貸利率應實行差別制。1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》取消了實物分房，實行貨幣化補貼，促進住房市場化，但是，配套的住房貨幣化補貼制度進程緩慢。一方面，因家取消實物分房，另一方面，貨幣化補貼配套制度嚴重：滯后，這無疑增加了購房難度。居者有其屋，既是公民的一項基本權利，也是國家不可推卸的責任。中央銀行對房地產實行宏觀調控，既要有效打擊過分背離價值規律的投機行為，同時兼顧普通百姓的購房權利，鑒于此，中央銀行應實行差別制購房貸款利率。第一套住房貸款利率應統一適用住房公積金貸款利率，目前，將已力，理的商業貸款轉為公積金貸款還存在制度障礙，應釆取階施，消除該障礙，實現利率一致。對于第二套以上的住房貸款，統一適用同期貸款利率。盡管這樣做，增加售理的難度，但兼顧了居住權的保護和對房地產過分投柳，行為的遏制。

(三)規定信息披露義務，加強信息系統建設。信息披露是央行制定和實施房地產宏觀調控法律制度的依托，通過追究違反該義務者的法律：責任，加強信息系統建設。

責任編輯：周正兵