公共資源不是唐僧肉

王大用

動用了數以萬億計的公共資源，假如還沒有換來銀行業和整個金融業的徹底體制改革，還不能從根上把金融業的病治好，實在是不好向人民交待的

當前正在進行的銀行業改革是我國經濟體制改革的一件關鍵性大事，這項改革究竟是成是敗，是好是壞，目前妄加評論還不合適。然而對改革中的某些操作，講一點話以利統一思想，還是有必要的。其中一個重要問題就是改革中應節約公共資源的問題，或者說是節約改革成本的問題。

所謂公共資源，是指來自全國人民，屬于全國人民所有的財富資源，例如來自稅收的財政資金。自1998年以來，為了解決國有商業銀行及其他金融機構的問題，國家動用了大量的公共資源，大致可歷數如下：

■ 1998年財政部發行2700億元30年期國債，為四大國有商業銀行注資；

■ 1999～2000年，成立四大資產管理公司，剝離四大國有商業銀行和國家開發銀行的約1.4萬億元不良資產；

■ 大約在與上述相同的時間，國家關閉農村合作基金會以及某些地方在90年代亂辦的金融機構，為了兌付公眾存款，人民銀行提供了數額不小的再貸款，日后要由省級財政償還；

■ 2003年以來的本輪銀行改革，國家先后動用數百億美元的外匯儲備，再次為國有商業銀行注資（中行、建行和工行，其他銀行還沒有給）；

■ 本輪銀行改革中，國家再次剝離改革試點銀行的不良資產，數額依然十分巨大。

以上各種操作，動用的公共資源形式不同，采用的方法也不一樣，但本質并無不同。

國家取得公共資源的途徑，基本上就是兩條：一是運用國家政權依法向社會強制征收稅、費形成財政收入；二是運用國家發行貨幣的法定特權，發行信用貨幣換取人民手中的資源，實質上是國家向全體人民征收的通貨膨脹稅。

發行長期國債，是在動用國家未來的稅收，是讓將來的人民為現在國家做的事情埋單，是提前吃了將來的公共資源。先用中央銀行再貸款（即發行貨幣）墊付資金，將來用地方財政的錢償還，無論眼前墊付的資金，還是將來還債的財政資金，也都是公共資源。

剝離銀行的不良資產到資產管理公司，以讓銀行擺脫困境,這種做法在國際上叫做“好銀行－壞銀行”模式，當把本已成了壞銀行的國有商業銀行的不良資產剝離后，僅從資產質量這一點上，讓國有商業銀行“金蟬脫殼”，暫時變成了好銀行，而承接了不良資產的資產管理公司就成了壞銀行。道理不難說明白：資產管理公司是用自己發行的債券來交換國有商業銀行手中的不良資產，它的資產負債表上，資產方是接收來的不良資產，負債方是發行并被國有商業銀行持有的債券。剝離了不良資產的國有商業銀行，其資產負債表上對應于被剝離不良資產數額的資產變成了對資產管理公司的債權。即使如此，如果這個“金蟬脫殼”是真實的話，其必要條件是資產管理公司發行、并被國有商業銀行持有的債券是信用風險接近于零的優良債務。但是，資產管理公司的資產是不良資產，其回收率不過20%左右，扣掉資產管理公司的運營成本，最多不過百分之十幾的回收率，就是說這些資產的八成以上都是毫無疑問要損失的。所以，僅靠資產管理公司本身，它的債務不可能變成優良債務，相應的，國有商業銀行拿不良貸款換來的債權資產也變不成優良資產。只有靠國家財政擔保來增強資產管理公司債務的信用，確保國家財政會拿出資金補助資產管理公司來全額償付其債務，幾年來搞得轟轟烈烈的剝離銀行不良資產的工作才有意義。通俗地說，就是資產管理公司的巨額損失要不折不扣地由國家財政兜底。五年前第一次剝離的1.4萬億元不良資產中，國家財政兜底的損失估計至少在1萬億元以上，也必定要在未來動用稅收取得的公共資源。

2004年以來，對本次改革試點的國有商業銀行又剝離了巨額不良資產，但用的方法與上次有所不同。資產管理公司用人民銀行的再貸款按50%價格收購試點銀行的不良資產，它們不再是對改革試點的國有商業銀行負債，而是改為對中央銀行負債，當然，這債仍然是不良債務。實際上這是使用了國家通過中央銀行發行貨幣得到的公共資源。改革試點銀行不良資產另外50%的價值損失直接核銷了其自身的資本金。這被核銷的資本金是以往積累的國有資產，也是公共資源。因此，這次剝離的上萬億元不良資產，其九成以上成為損失（假設資產管理公司收購的一半不良資產的回收率是20%），直接消費了當期的和歷史積累的公共資源。

國家外匯儲備是由人民銀行發行貨幣在市場上收購外匯逐漸積累而成的。我國現有的7000多億美元外匯儲備，以及已經注資到改革試點銀行的幾百億美元外匯儲備，基本上是1994年以來積累起來的，為此發行的人民幣基礎貨幣約6萬多億元。國家外匯儲備是非常重要的公共資源，它是國家維護國際收支穩定的基石，是將來萬一發生金融危機時維護我國貨幣穩定的靠山，是在國際上提高我國的國家信用級別的主要依據。現在我國的外匯儲備多了，許多人就只議論其弊，忘了其利了。話說得多了，以致許多人在研究政策時似乎不把外匯儲備花掉心就不安。

講的最多的話是我們把外匯儲備買了美國國債，把我們的錢借給美國政府用了。這確實沒錯，但單講這一點而不及其余就是片面地看問題。首先，我們的外匯儲備在幣種上不僅是美元，還有歐元等其他貨幣，因而投資的也不僅是美國的債券；其次，外匯儲備應當做投資運用，以避免其時間價值的損失、機會成本的損失和由匯率變動帶來的損失。用其中的美元儲備購買美國國債，是因為迄今為止在國際市場上美國國債仍被看做信用級別最高的投資工具。假如美國經濟每況愈下，美國國債的信用級別降低，我們就應該選擇其他高信用級別的債券來投資。誠然，用外匯儲備給國有商業銀行注資，是把錢用回了國內。然而，我們的國有商業銀行的信用級別還不高（假如不靠國家信用兜底），對它們的投資屬于風險較高的投資。況且，我們對國有商業銀行的投資還不是債權投資，而是普通股股權（資本金）投資，它要承擔國有商業銀行的最高風險。問題在于，把外匯儲備做高風險投資是否合適？因為外匯儲備是承擔穩定我國國際收支和穩定貨幣等職能的重要公共資源，所以，從一般原則上講，國家外匯儲備應當只做低風險的安全投資。我們的外匯儲備數量不小，拿出一個小比例來做高風險投資，以解決最緊迫的問題，還能說得過去，要是大量地做高風險投資就成問題了。

現在的問題是，要求把我們的外匯儲備做高風險投資的聲音很響亮，其原因不僅是認識問題，還有利益動機。我們的金融機構仍然以國有為主，國有企業的思維模式依舊普遍存在，一個突出表現是大鍋飯思想。使用公共資源要利益均沾，既然國家給別人用了公共資源，就不能少了給我的一份。于是，公共資源就成了唐僧肉，誰都想吃一口。

凈是想吃唐僧肉的，誰來保護唐僧呢？公共資源本應受到嚴格的法律保護，使用公共資源本應遵循嚴格的依法審批程序，然而我國法治體系的不健全，在這個問題上又清楚地顯示出來了。在90年代的立法高潮中，我國有了《預算法》，每年的預算必須經過同級人民代表大會批準，特殊情況使用財政資金辦事也必須經過同級人民代表大會的批準。例如1998年發行2700億元長期國債給國有商業銀行注資一事，在國務院通過后，還經過全國人大常委會批準。但是如何使用同屬公共資源的國家外匯儲備？就既沒有法律的充分依據，也沒有法律的足夠限制，不需要遵循法律規定的多重審批程序，行政部門就可以作決定了。也許是十年前國家外匯儲備的數量還不大，還沒必要為它單獨立法。但現在可就不同了，國家外匯儲備的數量已經遠遠超過了一年全國中央和地方財政預算資金的總和，這么大一塊資源，不讓人想它是不可能的。如果這么大一塊公共資源沒有嚴格的法律保護，我們怎么還能若無其事地談論其他國有資產的流失或保值增值問題呢？

不管怎么說，這幾年為了解決金融業的問題，國家已經動用了巨額公共資源，卻只是表面的治標，沒有及時推進體制的變革，沒動體制之本。沒過幾年，不良資產率又很高了，資本又不足了，造成巨額損失的大案要案依然不絕，僅僅使用“好銀行－壞銀行”的辦法而沒有及時跟進的銀行改革，并沒有真的把國有商業銀行變成好銀行。2003年后的第二輪，動用的公共資源更多，假如深層次體制問題依然不動，所有投入的公共資源最終都將是打了水漂。

不過，看來這次國家是下了真正改革國有商業銀行體制的決心，2004年初國務院領導在全國銀行、保險、證券工作會議上的講話就是明證。溫家寶總理在那次會議上非常明確地要求不能治標不治本，指出注資、剝離不良資產和上市都不是目的，目的是要真正改革國有商業銀行的運行機制。這一年半時間里試點的建設銀行和中國銀行確實在公司治理結構、產權結構、內部管理體制上開始做出了一系列實質性的改革，觀其進程，我們看到了希望。工商銀行的改革也開始了，進展較大的還有交通銀行。當然，他們的改革距離目標模式還有較大距離，改革任務還遠遠沒有完成。

還有幾家國有商業銀行尚未開始改革，可能也還要消耗數額巨大的公共資源。想把公共資源當唐僧肉吃的想法也會繼續存在。動用了數以萬億計的公共資源，假如還沒有換來銀行業和整個金融業的徹底體制改革，還不能從根上把金融業的病治好，實在是不好向人民交待的。

在體制改革的問題上，不能葉公好龍，讓我們以對人民負責的精神下定決心，徹底改革國有商業銀行的體制，好好努力吧。別忘了愛惜公共資源。

作者系國家開發銀行專家委員會常務副主任

資料一：四大資產管理公司不良資產處置情況

四家資產管理公司是在亞洲金融危機的大背景下，為了防范銀行的金融風險，借鑒了美國解決儲蓄信貸協會危機的經驗，由財政部向各家資產管理公司出資100億元而相繼組建。在成立之初，就接受四大國有商業銀行的不良債券14000多億元。隨后，為了促進國有商業銀行的股份制改造，在2004年6月又承接了中國銀行和中國建設銀行4757億元的不良債權，2005年6月工行4600億元可疑類貸款全部剝離給四大資產管理公司。四家資產管理公司共承接了四家國有商業銀行近2.5萬億的不良資產。

根據銀監會7月22日發布的消息，截至2005年6月末，中國四家金融資產管理公司累計處置不良資產7174.2億元，累計回收現金1484.6億元，占處置不良資產的20.69%。其中：華融資產管理公司累計處置不良資產2201.3億元，回收現金442.5億元，占處置不良資產的20.10%；長城資產管理公司累計處置不良資產2294.8億元，回收現金239.2億元，占處置不良資產的10.43%；東方資產管理公司累計處置不良資產1096.1億元，回收現金262.5億元，占處置不良資產的23.95%；信達資產管理公司累計處置不良資產1581.9億元，回收現金540.4億元，占處置不良資產的34.16%。距離2008年還有三年多的時間，已處置的不良資產占承接的不良資產不到50%。

*注：到2005年初，工行不良貸款余額高達7057.05億元。工行股改方案公布前，外界曾普遍預計工行所需外匯儲備注資為300億至500億美元，至少不能比中行、建行的225億美元少。而本次注資150億美元僅合人民幣1240億元。有專家推測，工行可能獲二次注資。標普分析認為按最低要求，2005年年內，中國在已經直接注資150億美元的情況下，必將再向工行直接注資140～250億美元，以保證該行改革的順利進行。而工行方面則否認會有二次注資，表示不足8%的資本充足率將通過發行次級債解決。