談ＷＴＯ的出口信貸擔保紀律

北京張玉卿律師事務所

出口信貸擔保是否具有出口補貼的性質和作用？或者說出口信貸擔保是否要受到出口補貼紀律的約束？一直以來爭議甚大。巴西訴美國棉花補貼措施案，巴西首次將美國針對農產品的出口信貸擔保措施訴諸公堂，DSB通過對該案的專家組報告和上訴機構報告，對出口信貸擔保紀律終于有了明確的說法。

出口信貸擔保（Export Credit Guarantee）是指由國家設立的信貸擔保機構，專門為本國出口商或商業銀行提供信貸風險擔保，包括貨幣風險、進口商的信用風險以及本國物價上漲等風險，有時還包括政治、戰爭以及法令變更等風險。這類風險擔保一般私營保險公司不愿或無力承擔。政府采取這一措施的目的是為了減少出口商的出口風險或損失，擴大本國的出口貿易。出口信貸擔保運用得當，不但對擴大出口有一定益處，對一國經濟的增長、擴大就業也有好處。但出口信貸擔保不僅僅是一個金融保險問題，還具有很強的法律性，涉及到WTO的補貼規則問題。本篇將集中討論美國是如何利用出口信貸擔保來為美國陸地棉出口提供補貼的。

出口信貸擔保是否存在出口補貼？或者說出口信貸擔保是否要受到出口補貼紀律的約束？一直以來爭議甚大。《補貼與反補貼措施協定》（《SCM協定》）的附件1“出口補貼示例清單”(j)款，規定：“政府(或政府控制的特殊機構)提供的出口信貸擔保，或保險計劃，針對出口產品或外匯風險計劃的保險或擔保計劃，保險費率不足以彌補長期營業成本和計劃的虧損”。

一種觀點認為，該款規定，出口信貸擔保如構成本款條件則自動構成出口補貼，應予禁止。雖然對于如何確定“保險費率不足以彌補長期營業成本和計劃的虧損”，WTO卻一直沒有明確。而另一種觀點則以農業協定第10.2款為依據，認為出口信貸、出口信貸擔保或保險計劃是WTO的待定問題，在無新的法律制定出來之前，出口信貸等不受WTO的約束。

《農業協定》第10.2款規定，“各成員承諾努力制定關于管理提供出口信貸、出口信貸擔保或保險計劃的國際間議定的紀律，并保證在就此類紀律達成協議后，僅以符合這些紀律的方式提供出口信貸、出口信貸擔保或保險計劃。”這一規定似乎使人們相信，出口信貸擔保在農產品貿易領域是個紀律空白。正是由于這種理解，一些WTO成員，特別是美國，長期以來毫無顧忌地利用出口信貸擔保措施，擴大其農產品出口。在多哈新一輪農業談判中，農產品的出口信貸擔保措施更是成為農業談判的焦點問題之一，美國作為該項措施的最大使用者和受益者，自然不愿放棄，連同歐盟拒絕就出口補貼進行大幅削減，一度致使新一輪農業談判陷入僵局。

巴西訴美國棉花補貼措施案，巴西首次將美國針對農產品的出口信貸擔保措施訴諸公堂。2005年3月21日WTO爭端解決機構（DSB）通過該案的專家組報告和上訴機構報告，出口信貸擔保，特別是農產品出口信貸擔保紀律終于有了說法。

案件的背景：WTO歷史上有關大宗農產品補貼的第一案

2003年3月18日，應巴西的請求，WTO爭端解決機構設立專家組，審查美國的棉花補貼及其相關立法與WTO規則的一致性。本案是WTO歷史上有關大宗農產品補貼的第一個爭端案件，又正值新一輪農業談判因未能如期就未來談判模式達成一致陷入僵持之時，引起了廣泛的關注。中國、歐盟、澳大利亞、印度、加拿大、貝寧、乍得等13個成員申請作為第三方參與。

1978年以來，美國政府為陸地棉花及其他農產品的出口一直提供出口信貸擔保，由農產品信貸公司（Commodity Credit Corporation，CCC）負責運作。CCC運作的出口信貸擔保主要有三種形式：一般銷售管理項目102、103（General Sales Manager 102、103 ，GSM 102、103）和供應商信貸擔保項目（Supplier Credit Guarantee Program ，SCGP）。GSM 102、103項目由CCC向美國出口商提供擔保，出口商支付信貸擔保金額1％的費用，進口商銀行出具不可撤銷信用證。若進口商銀行不付款，CCC承擔不付款風險。如出現此情況，CCC將支付本金的98％和部分利潤。GSM102與103二者的不同在于，GSM 102 為短期信貸擔保項目，期限為90天至3年，GSM 103為中期信貸擔保項目，期限為3年至10年。SCGP計劃系由美國農業部國外農業局負責運作、CCC提供信貸擔保的短期信貸擔保項目（最長不超過180天）。SCGP計劃的最大特點是對美國出口商向外國進口商直接提供的短期信貸進行擔保，適用于國外進口商出具本票作為價款的支付手段的情形，而GSM 102、103所擔保的信貸則發生在銀行之間。美國出口商支付的擔保手續費也是1％。如進口商拒絕付款，CCC通常擔保支付65％的價款，不付利息。上訴擔保申請必須在出口之前提出。

專家組階段：雙方主張和專家組的裁決

出口信貸擔保是典型的補貼：巴西的主張

（1）出口信貸擔保是《農業協定》第1條(e)項中規定的出口補貼，因為出口信貸擔保與出口實績相聯系。

（2）出口信貸擔保屬于《SCM協定》第3.1款(a)項下的出口補貼。首先，GSM 102、103和SCGP是《SCM協定》附件1“出口補貼示例清單”(j)款中指的出口補貼，因為它們是政府提供的出口信貸擔保，而且擔保收入不足以彌補出口信貸擔保長期經營的成本；其次，GSM 102、103和SCGP是《SCM協定》第1.1款規定的補貼，因為它是政府提供的、是潛在的債務轉移而且是授予一項利益；另外，上述出口信貸擔保是以出口實績為條件的，因此違反了《SCM協定》第3.1款(a)項。

（3）出口信貸擔保違反了《農業協定》第10.1款的規定。GSM 102、103和SCGP項目對未列入減讓表的產品構成了對出口補貼承諾的規避，而對于列入減讓表的產品構成了規避出口補貼承諾的威脅。

（4）由于GSM 102、103和SCGP構成了對出口補貼承諾的規避或規避威脅，所以也同時構成了對《農業協定》第8條的違反。

（5）由于GSM 102、103和SCGP違反了《農業協定》第8條，因此該措施不能享受《農業協定》第13條（“和平條款”， Peace Clause）的豁免。

出口信貸擔保項目不應被認定為補貼：美國的抗辯

（1）出口信貸擔保項目不是《農業協定》項下的出口補貼

美國認為，在烏拉圭回合談判中，起草者們未就農產品出口補貼的某些紀律達成一致意見。各國同意在該回合談判結束以及WTO協定生效之后繼續進行談判。一個簡單事實就是在烏拉圭回合談判期間，成員國未就出口信貸、出口信貸擔保，以及保險項目的紀律達成一致意見。

在多哈新一輪談判中，Harbinson文本反映的目前農業談判的范圍和細節，證明了成員國目前正在致力于出口信貸和出口信貸擔保紀律的協商，該領域的談判也在進行。如果出口信貸擔保受制于出口補貼紀律，則正在進行的談判將沒有任何必要。在此問題上，本案專家組不應當越俎代庖。

《農業協定》第10.2款的內容反映了成員國對出口信貸擔保項目的談判進行延期的意圖。依據《農業協定》的結構和文本，成員國就出口信貸擔保項目的實體紀律沒有達成一致意見，《農業協定》第10.2款關于出口信貸擔保的規定顯示出口信貸擔保是農產品出口補貼紀律的例外。

（2）出口信貸擔保不是《SCM協定》下的禁止性出口補貼

依據《SCM協定》第3.1款的例外規定，即除農業協定的規定外，農產品出口信貸擔保不應受《SCM協定》的約束。巴西忽略了SCM協定第3.1款的這一除外規定。

至于巴西主張出口信貸擔保構成《SCM協定》出口補貼示例清單中的(j)項。美國認為巴西負有舉證責任。事實是，美國對棉花提供的出口信貸擔保項目確實保證了長期運作成本和損失，構不成(j)項下的出口補貼，因而不應被《SCM協定》第3.1款(a)項所禁止，也未違反該協定的第 3.2款。

專家組的裁決：農業出口信貸擔保是對《農業協定》和《SCM協定》雙重踐越

對《農業協定》條款的適用性分析

專家組指出，由于《農業協定》本身未就出口補貼進行界定，因此有必要借助于《SCM協定》關于出口補貼的規定（附件1“出口補貼示例清單”的第(j)項），以判定GSM 102、103和SCGP計劃是否違反《農業協定》第10.1款。

專家組注意到，就GSM 102、103和SCGP計劃是否構成“出口補貼示例清單”的第(j)項下的出口補貼，雙方爭議的焦點在于“美國出口信貸擔保項目的保險費是否屬不足以彌補其長期運作成本和損失的問題”。為此專家組對(j)項中所有要素逐一進行了分析：

（1）關于“出口信貸擔保項目”

專家組指出，本案中巴西就“出口信貸擔保”項目提出質疑的措施包括GSM 102、103和SCGP計劃三項措施。對此當事雙方均表示不存在異議。

（2）關于“保險費”（“Premiums”）

專家組指出，“保險費”一詞的原意系指“為保險合同支付的費用”。就本案而言，“保險費”系指出口商為獲得CCC的信貸擔保而支付的費用。當事方對此概念本身沒有爭議。根據可靠的證據，CCC通過GSM 102、103和 SCGP項目在1992年至2003年間獲得的保險費收入大致為2.46億美元。問題的關鍵是要審查這2.46億美元是否能彌補CCC的長期的經營成本和損失。

（3）關于“不足以彌補”（“inadequate to cover”）

專家組認為，判斷GSM 102、103和 SCGP項目的保險費收入是否不足以彌補其長期運作成本和損失，需要對保險費收入金額與其相關年間的長期運作的成本和損失的金額進行比較。

（4）“長期”（“Long-term”）

專家組指出（j）項并未對“長期”下定義，也不存在時間上的標準，只是指一段長的時間，既可以是過去的，也可以是未來的。專家組指出，當事方針對自1992年度開始的財政年度提交了主張和證據，主要是1992年至2002年度。雙方均同意該期間滿足了“長期”的概念。

（5）關于“運營成本和損失”（“Operating costs and losses”）

專家組運用牛津詞典首先解釋了相關概念，指出運營指管理、工作、控制，使處于或保持工作狀態；成本是已支付或將支付的價金；損失是指物或金錢的喪失。專家組指出，雙方均同意CCC出口信貸擔保項目的管理開支屬于長期運作成本的內容。查證結果顯示，該金額約為3900萬美元，即1992-1996年間每年300萬美元，1997-2002年間每年400萬美元。

（6）美國出口信貸擔保項目過去的實績（“Past Performance”）

為對保險費收入與其相關年間的長期運作成本和損失進行比較，根據對美國出口信貸擔保項目過去的實績，美國每年都存在對借款人的補貼，即存在擔保貸款補貼，加上3900萬美元的管理費用，每年成本還要擴大。這些均是依據美國政府的計算方法和標準。而且數據顯示在今后長期的年份里，如果沒有政府的補貼，出口信貸擔保就無法運轉，其收入不足以彌補其長期的運作成本和損失，因而構成《SCM協定》“出口補貼示例清單”的第(j)項下的出口補貼。

《農業協定》第10.2款是否是10.1款的例外？

對出口信貸擔保項目是否可依據《農業協定》第10.2款獲得例外或豁免？專家組分別從條約的“文本”和“上下文、目的和意義”的角度做了分析。

美國認為，《農業協定》第10.2款文本的字面含義說明了出口信貸擔保項目不受本協定出口補貼紀律的約束。然而，通過援引相關案例，專家組認為，為了使一項措施免于一般義務的約束，條約文本中需有對該項意圖的明確規定。依據第10.2款的文本，沒有將出口信貸擔保從第10.1款“規避出口補貼承諾”一般紀律中豁免的“明確規定”（explicit stipulation）。

專家組認為，第10.2款僅是規定了WTO成員方同意進一步完善農業出口信貸擔保紀律的意圖，但這一意圖的表示本身并不等于可以不承擔任何后果且無限制地使用該等措施。

《農業協定》第10.1款規定：“未列入第9條第1款的出口補貼不得以導致或威脅導致規避出口補貼承諾的方式實施；也不得使用非商業性交易以規避此類承諾。”

第10.1款是對規避出口補貼承諾規定了一般義務，即出口信貸擔保不得以導致或威脅導致規避出口補貼承諾的方式實施；而第10.2款的目的是表達WTO成員擬進一步細化關于出口信貸擔保的紀律，以便于判定何種出口信貸擔保項目構成出口補貼，便于判定出口信貸擔保項目在何種程度上是不允許的。但該款不存在出口信貸擔保的紀律可以延緩實施的含義。專家組特別強調，對本案的解釋并不意味著所有的農產品出口信貸擔保在任何情況下都構成出口補貼，只是意味著當一項農業出口信貸擔保滿足了第10.1款規定的出口補貼條件時，才構成違反《農業協定》關于防范規避出口補貼承諾的一般義務。此外，經過論證，專家組認為，第10.2款的嗣后實踐（subsequent practice）和起草歷史（drafting history）同樣支持這樣的解釋。專家組說：我們從第10.2款看不出存在對第10.1款的適用范圍進行修改的文字，文字本身也不支持美國主張的延緩實施出口信貸擔保紀律或屬出口補貼紀律例外的理解。文本也未告訴我們其它的相關現行紀律不適用本案。

專家組分析了《農業協定》和《SCM協定》下關于出口補貼的關系，認定美國出口信貸擔保措施不僅違反了《農業協定》的出口補貼紀律，還違反了《SCM協定》第3.1款(a)項和第3.2款關于“禁止性出口補貼”的規定。（未完待續）