談判舉步維艱，期望由高降低

艾倫．比雅圖

時間在流逝，就貿易談判達成一致意見仍遙不可及；因缺乏外部的推動與支持，談判熱情受到抑制……2005年7月18日，英國《金融時報》艾倫·比雅圖撰文——

世貿組織原本希望談判者們在7月底之前達成一個框架協議，如今看來已成泡影。人們不由得對今年底香港舉行的WTO部長級會議能否成功產生了縈繞心頭的憂慮。

素帕差在人們的心目中決不是一個煽風點火者。這位溫文爾雅，有儒者之風的泰國人作為世貿組織總干事即將離任，卻很少會有人贊譽他是一位充滿激情的公眾發言人。但不久前他在蘇格蘭舉行的八國峰會上作演講時卻激動地提出，談判必須加大馬力，全速前進。素帕差稱，各國的躊躇和爭吵使得目前多哈回合全球貿易談判幾乎陷入停滯。情況緊急而大限將至。八個頂級工業大國的領導人承諾將重點關注談判。然而，正如素帕差回到世貿組織總部日內瓦后所指出的，八國集團的良好愿望與貿易談判室里正在上演的各方之間互不妥協、互不退讓的僵持局面形成了鮮明對比。

就在世貿組織總干事在八國峰會上發表演講的同一天，主持多哈回合農業談判的主席新西蘭大使蒂姆·格魯塞爾稱，談判受到阻礙。貿易部長們在暑假之前達成一個廣泛框架協議的愿望已不可能實現；參加12月份香港部長級會議的部長們又將面臨困境，而最有可能的結果是各方在最后一刻討價還價，最終達成一個并不充分的協議。

八國集團對談判的推動效果并不顯著。不久前在中國大連舉行的世貿組織小型部長級會議上，談判的進展也很有限。“我們不得不降低原來對7月份報有的期望”，歐盟貿易委員曼德爾森會后表示。

隨著世貿組織規模的日漸擴大（現已有148名成員），各方達成一致意見變得愈加困難。貿易部長們決心要吸取2003年坎昆部長級會議失敗的教訓（坎昆會議上許多問題懸而未決），并相互許諾要讓香港會議變得不同。

貿易部長們至今仍未擺脫掉傳統的談判手法：把危急局勢推到極限。幾乎所有議題，包括農業、工業產品、服務貿易等議題的談判都已大大超出了約定的最后期限。有些議題的談判甚至陷入了僵局。只有貿易便利化議題（通過簡化海關和邊境程序放寬貿易限制；援助發展中成員加強貿易基礎設施建設），這個相對較小的領域，談判似乎取得了較大的進展。

事實上，有的官員或許正在渲染一種危機感以鼓動那些猶豫不決的國家前行，做出讓步。例如，其他國家的大使稱，格魯塞爾先生是位經驗豐富、受人尊敬的官員。他擅長巧妙地運用戲劇情節。早年曾和他的新西蘭同鄉、電影明星薩姆·尼爾一起登臺表演過。與素帕差先生一樣，他也將于今年夏天離任，隨后成為新西蘭議會中的一員。二人離任時都將因未能作最后努力推動談判進展而感到沮喪。

以往的幾輪貿易回合談判似乎也遇到了同樣的甚至更為棘手的麻煩，但最終還是取得了成功。之前的烏拉圭回合談判花了7年的時間；而多哈回合才談了4年。

但這次因為有最后期限的限制，事情變得緊迫起來。喬治·布什總統所謂的“快軌”貿易促進管理局（有權力將貿易協議作為一攬子整體而不是將協議分解成逐條逐項遞交到國會審議）的權限將于2007年年中到期。政治分析家認為，考慮到美國國會山正在興起的保護主義浪潮，該局的權限不可能延期。這就為多哈回合設定了一個嚴格的期限：香港會議將是本輪最后一次部長級全體會議。

因此，即使從戰略角度考慮，在警報頻響的背后還隱藏著大量本質性的東西。

多哈回合取得成功的關鍵在于放棄一些經濟利益以換取對方的讓步，最終達到一個基本的平衡，這一點已十分清楚。歐盟、美國、日本和加拿大這些富國降低對農業的保護以換取正在崛起的發展中大國，如巴西、印度和中國在貨物和服務方面更多的市場準入。但真到了該讓步的時候，各成員方又都在玩傳統談判者常用的游戲手法，“你先請，克勞德先生”，邀請對方先采取讓步行動。

在談判的主要組成部分中，農業談判是最為重要的領域。相當重要的原因在于它對于如今已占據世貿組織3/4席位的發展中成員而言有著重要的利益關切。其重要性在20國集團（專門就農業談判而結成的聯盟，由巴西領導，其成員包括市場經濟正在崛起的發展中大國，如印度、南非和中國）的領導下得到了維護。

圍繞貿易的公眾爭論，尤其在八國峰會上更多地集中在富國對其農民的出口補貼問題上。它壓低了全球食品價格，造成窮國的農民在競爭中失去了市場。歐盟雖尚未制定出最后期限，但已再三承諾取消此種補貼；同時就農業談判的“第二支柱”國內農業補貼進行改革。歐盟呼吁，美國也要采取同樣的行動。（美國最近的農業預算增加了補貼數額。）

但世界銀行經濟學家凱姆·安德森 和威爾·馬丁在其最近的一篇文章中指出，富國享受農產品貿易自由化利益的絕大部分（據他們估計達93%）來自農業談判的“第三支柱”：降低農產品關稅使得外國出口商獲得對國內市場更廣泛的市場準入。這才是問題最為關鍵的癥結所在。

英國食品和飲料聯盟（希望歐盟進口廉價食品以降低投資成本的一個組織）國際貿易部經理莎拉·薩爾蒙德女士說：“歐盟認為自己在農業談判的二大支柱方面已經取得了很大的進展，而美國正在倒退；歐盟稱，我們已就兩個箱子作了標識，在沒有獲得對方相應的讓步之前不可能走得更遠。”

但幾乎歐洲之外的所有人都在指責歐洲最為頑固。歐盟目前仍保留了較高的農業關稅：平均為美國關稅水平的2倍。直到最近歐盟仍堅持參照烏拉圭回合模式，用同樣的數學公式來消減關稅，即所有關稅按同一數量消減。盡管歐盟在世貿組織大連小型部長級會議上做出了讓步，同意20國集團提出的達成一個廣泛的框架協議的設想，對高額補貼實行更大幅度的消減；但即便如此，據詳情報告，歐盟在奶制品、牛肉等敏感領域仍保留了相當的保護空間。

許多參與談判的官員抱怨，曼德爾森的自由化天性并沒有在歐盟貿易委員會中得到釋放。該會既不受他本人的直接領導，也不受歐盟成員國的控制，而他卻需要得到成員國的贊同意見。都柏林、巴黎和羅馬關于歐盟貿易委員會冒險放棄農業的抱怨甚囂塵上。薩爾蒙德說：“一些歐盟成員國似乎對貿易委員會并不滿意，認為他們正在進行沒有授權的談判。”

一名歐盟貿易委員會的官員認為，歐盟在大連會議上的讓步是實質性的，農業談判要取得進一步進展，目標應當轉向美國國內農業補貼。20國集團確實提出了改革國內農業支持的建議，這對美國將產生重大影響。但毫無疑問，農業關稅這場“啞劇”還將繼續上演很長一段時間，而歐盟則在其中扮演“惡棍”這樣的反面角色。

發展中成員之間也在努力達成一個統一的意見，這也是農業談判未能取得重大進展的又一原因。20國集團提出的建議需要通過接下來幾個月的集中磋商來協調農業生產率較高的出口國，如巴西（農民需要很少的農業保護或補貼）與中國和印度（如果實質性取消關稅，二國大批的貧困農民家庭賴于謀生的出路將立遭剝奪）之間的利益關系。

正如巴西農業部長羅伯圖·羅得里格斯所說的，20國集團就像是一群結伴去看電影的朋友，誰都想看第一部電影：“出口補貼”；然后大約20%的人在第二部電影“國內補貼”上演之前就回家了；到了最后一部電影“市場準入”上映的時候，也僅有40%的人還留在那里。

同樣的利益集團劃分也在使談判的另外兩大組成部分：工業產品和服務貿易遇到了麻煩。歐盟和美國堅持要求，作為它們在農業問題上做出讓步的一種平衡，發展中成員應削減貨物和服務的進口關稅。

但工業產品的談判目前也在痛苦中緩慢地進行。主持工業產品關稅談判的主席，冰島駐世貿組織大使史蒂芬·約翰尼森最近就談判進展發表了與格魯塞爾先生同樣悲觀的看法，“在我看來已很清楚，我們在最關鍵的公式問題上陷入了僵局。”

不同的成員方、不同的利益集團就關稅的削減提出了六種不同的公式，但幾乎沒有共同點。與農業談判相比，其中20國集團起到了召集發展中成員的作用，工業產品的談判卻很難根據利益的不同劃分陣營以減少分歧。例如，中國有著競爭力較強的廠商，與產業結構不完善和工業基礎脆弱的拉美國家相比更加渴望自由化。

工業產品談判框架協議中有一條專門針對發展中成員的特殊條款，即要求它們做出較少的減讓。但發展中成員內部在誰和哪些具體產品應被允許保護問題上尚未達成一致意見。

歐盟和美國堅持認為，發展中成員不能僅僅減讓允許它們征收的最高關稅額度：約束稅率；還要減讓它們實際征收的稅率:實施稅率。曼德爾森稱，如果貿易者在邊境實際支付的關稅沒有什么變化，減讓關稅就沒有意義。

但許多發展中成員在推行發展運動者（他們發出警告：薄弱的工業經受全球范圍內的激烈競爭將十分危險）的鼓動下，希望保留保護自己廠商的靈活性。它們甚至不愿意降低目前的約束稅率水平，更不用說削減實質性稅率。與農業談判不同，工業產品關稅的談判在大連會議上甚至沒有取得哪怕像農業談判那樣表面上的進展。

同樣，發展中成員在開放它們服務市場方面動作也很遲緩，尤其是在歐洲和北美有著明顯的比較優勢的金融服務領域。

服務貿易談判錯綜復雜和分散的特點——雙邊之間的“要價和出價”，即成員之間要求對方開放市場以其作為開放自己市場的交換條件——使得談判很難通過集中磋商的方式取得進展。

歐盟建議，應仿效農業和貨物談判，就各成員方服務市場的開放程度做出量化評估。在這種量化評估下，歐盟、美國有可能開放它們市場的2/3，而多數新興國家的市場開放25%-30%。此建議一出，立即遭到了巴西和其他成員方的反對。目前看來仍將繼續采用比較全面、細致的按國別和部門的分析方法。

一輪貿易回合要克服重重困難，取得最后的勝利，必須要擺脫保護主義的沉重束縛。但在政府層面之外支持和推動多哈回合的人寥寥無幾，對此有參與者表示擔憂。

在前幾輪貿易回合的談判中，商界要求打開國外的市場，此種壓力是推動工業大國的政府達成協議的關鍵因素。但富國的大多數出口商在許多領域的大部分貿易往來是在與其他富國的出口商之間進行的，而發達國家的關稅已降低到了最低水平。而且，目前世貿組織談判的焦點在農業問題而非貨物貿易，這使得參與并起到推動談判進展作用的公司的數量減少。一位歐洲工業協會的說客說：“在坎昆世貿部長級會議上，我環顧四周竟找不到其他同伴的身影。”

有觀察者抱怨，過多的貿易精力被投放在一些迅速發展的雙邊和區域貿易協定上。因為通過這些協定，出口商有時能夠迅速獲得在重要市場上對方的讓步；而全球貿易回合的談判則需要在艱難中緩慢地進行達數年之久。國際商會的政策指導者斯戴凡諾·伯塔塞說：“我們的確擔憂正在談判中的優惠貿易協定會分散政府和國家貿易協會在多邊談判中的精力。”

但美國服務工業聯盟的鮑勃·凡斯汀稱，發展中成員懷疑發達成員將涉入其敏感領域，尤其是金融服務業，這限制了服務貿易談判的進展。

參與推行發展運動的頑固的說客或許使多哈回合談判的熱情受到抑制，至少在朝著既定談判目標發展方面。

觀點溫和、資財充足的非政府組織，牛津饑荒救濟委員會（Oxfam）希望談判加速。“照目前的速度，成員們在香港部長級會議上甚至無法達成一個基本的框架協議，更不用說就有助于減少貧困、富有意義的農業改革達成一致意見，” Oxfam貿易運動的領導人席琳·切維瑞厄特說。Oxfam呼吁，富國的談判立場要做大的改動，尤其在國內農業補貼方面，美國、歐盟要做大幅度削減，同時不得要求窮國做出互惠性的農業自由化安排。

其他非政府組織不像Oxfam那樣焦慮不安。它們倡議，與其接受一個它們認為不好的協議，不如停止談判。行動援助組織（Action Aid），其觀點在國際大型非政府組織中屬于中間派的一個組織，近日發表了一篇簡短的文章，主張目前工業產品關稅的談判應立即停止，談判基礎應被廢除。

自由市場貿易的首席經濟學家、哥倫比亞大學教授珈底什·巴格瓦蒂或許認為，在貿易政策領域非政府組織是被誤導的勒德分子（英國1811-1816年以搗毀紡織機械為手段抗議資本家降低工資和解雇工人的團體的成員）。但毫無疑問，它們將影響公眾和一些國家政府的觀點，在歐洲尤其如此。英國國際發展司由于對非政府組織對貿易的攻擊感到擔憂，最近公開招標收集對工業產品自由化持積極觀點的一系列短文。

此種努力在香港會議召開之前能否對公眾和非政府組織產生重大影響尚是個疑問。但目前多哈回合談判舉步維艱，的確需要盡可能地爭取所有外部的支持。