ＷＴＯ的未來［四］

蔣蘇晉

第五章 透明度及民間團體的溝通

176．過去20多年來，全球秩序巨大變革中的一個顯著特征無疑是民間團體作用的增強。大眾民主，或者像某些人所稱的“全球聯合革命”在90年代迅速崛起，形成了強大的發展勢頭。當時，聯合國的全球性會議鼓勵在世界范圍內形成民間團體的力量，并希望借此促成一個更加全面、重在參與及透明的全球治理體系。在這一過程中，越來越多的人意識到，許多全球性問題只有通過政府和非政府行為體的合作才能有效解決。

177． 但是這種新的合作關系始終都承受著來自各方的壓力。民間團體希望能夠以更加有意義和具有實質性的方式參與合作，但主權國家政府擔心這種合作會侵犯他們固有的權力空間，而全球性組織則面臨著如何將本組織的宗旨和法律框架與這種新的現實情況相協調。諸如此類的問題至今依然存在。

178．即便如此，這種新的合作關系在許多方面都是一種值得嘗試和有益的實踐。這種實踐重視從政治及公眾的角度認識貿易的重要性，并常常揭示出貿易政策與經濟、外交及其他政策的共通之處。但另一方面，對那些認為多邊貿易體系給全球成千上萬的人帶來巨大福祉的人而言，這種新的合作關系卻又常常是令人失望和沮喪的。原因在于，雖然有些非政府組織通過獲得必要的貿易領域專業知識，為目前的多邊貿易體系作出了巨大的貢獻，但另外一些非政府組織卻只滿足于與現有體制進行對抗。

179．當然，倡導民間團體的發展并將其納入全球治理體系中并不完全是近年來的事情。早在1946年談判組建GATT的倫敦預備會議上，國際商會就曾嚴厲地批評會議缺乏與非政府組織的協商。世界工會聯盟也對草案中盛行的“新自由主義”思潮提出了抗議。直到近年來，民間團體在國際舞臺上的作用以及對國際機構增加透明度的要求才得以完全確立，并有爭議地成為全球秩序中一個不可逆轉的趨勢。如今，爭論的焦點已經從是否需要這個趨勢轉變為如何有效地與民間團體進行協調和合作。

180．WTO秘書處竭盡所能地尋求與民間團體展開明智的合作，同時也充分地認識到，在發展與民間團體的關系方面，各成員方政府應當承擔重要責任。秘書處的這些努力取得了一定的成果，但同時也引起了民間團體渴望參與合作，并對WTO施加影響的新需求。

181．然而，這方面的挑戰不僅僅針對WTO。一般而言，在國際舞臺上，政府與非政府組織之間建立新合作關系的過程總是充滿艱辛。如今，全球政治秩序表現為更廣泛、更多樣化的行為體之間形成了更加復雜的同盟關系，而不再像冷戰時期那樣簡單地以意識形態劃分世界。

182．與其他政府間國際組織相比，這些問題對WTO更為緊迫，也更為棘手。原因之一是，WTO并非是一個借貸性的國際組織，不能利用貸款來施加影響；WTO極其緊張的預算也限制了它與民間團體進行合作的程度和形式。另一方面，在有關國際社會發展方面的討論中，WTO正處于爭論的焦點。在這種情況下，WTO有必要定期地與民間團體保持各種可能的溝通和透明度。

A.WTO在增加透明度方面已采取重大步驟

183．與其他政府間國際組織一樣，在過去幾年里，在與外界溝通和加強與民間團體關系方面，WTO已經取得了顯著的進步。1996年，總理事會采納了一些新的工作指導方針，其中突出的一點就是增加透明度并加強與非政府組織的溝通。2002年，總理事會決定加速文件解密的進程。僅此一項措施就能使人們輕易地獲得大量的文件，許多文件甚至可以與WTO成員方同步得到。這是WTO有史以來第一次讓人們通過第一手資料跟蹤眾多議題談判的進展。如今在WTO的網站上，如果將所有精彩的解釋性資料匯集在一起，就可以對WTO的談判一目了然。如果在談判過程中沒有與非政府組織的互動，很難想象，透明度的進程能夠發展得如此之快。

184．WTO總干事和秘書處的工作人員目前定期與非政府組織的代表見面。在WTO各理事會和各委員會上，他們向民間團體設在日內瓦的代表介紹情況；在全體成員方都參加的部長級會議以及在日內瓦就某個具體問題召開的座談會上，均有非政府組織的廣泛參與。事實情況也證明了這一點，在坎昆部長級會議上，約有來自795個非政府組織的1578名代表出席，而7年前的新加坡會議上，僅有來自108個組織的235名代表參加。

185．此外，網絡在線交流也得到了極大的拓展和改進，政府官員、私營部門代表、非政府組織和其他非官方行為體均可參與在線論壇，由此成為一項非常有益的創新。因此，曾經認為WTO是一個封閉性組織的觀念也逐漸改變（盡管如此，仍有人繼續把WTO描述為神秘和邪惡的組織）。

B.是否需要進一步增強對外透明度及民間團體的參與？

186．在如今不斷變化中的國際環境下，對外透明度不能僅僅依靠政治利益的推動，也不意味著需要遵循“政治至上”的道路，而是要有明確的目標，并恰當地評估收益與風險，這在WTO的一些內部材料中已有體現。雖然所有政府間國際組織在追求透明度方面有著共同的目標，但每個組織又因其特定宗旨和內部機構設置的不同，在選擇與哪些民間團體合作、合作方式和合作目標方面有特定的需求。例如，世界銀行與民間團體合作的目標之一，是通過向以社區為基礎的民間團體咨詢和了解情況，來加強和促進社區參與項目運作，保障世行資助項目的可持續發展。很顯然，這個模式并不總是適用于WTO的情況。

187．對WTO而言，我們討論的起點是《馬拉喀什協定》第5條第2款，該款授權總理事會“可就與涉及WTO有關事項的非政府組織進行磋商和合作作出適當安排”。這就使WTO成為為數不多的幾個在章程中明確提到與民間團體關系的政府間國際組織。雖然協議中沒有明確說明這些非政府組織在與WTO合作時的權利和責任，但卻可以清楚地認為這樣的“安排”將尊重WTO作為政府間國際組織的特性。

188．聯合國憲章第71條授權經社理事會（ECOSOC）“可就在職責范圍內與非政府組織進行磋商作出安排”，與此項模糊而具有保護性的條款相比，《馬拉喀什協定》中第5條第2款更具有意識和主動性（盡管對此有爭議）。《馬拉喀什協定》畢竟是在上世紀90年代初民間團體崛起和角色擴大的背景下訂立的。當時的觀點是，盡管非政府組織和其他民間團體的形式多種多樣，如果合理地加以利用，可使之發揮積極的作用，尤其是在豐富討論、影響國家轉變立場，及協助在棘手的政策領域形成共識等方面發揮積極的作用。事實上，許多民間團體在新的全球運動中能有效地抵制單邊主義。因此，繼續實現此目標最有前途的方式就是，加強政府間國際組織的透明度及其與民間團體的積極合作。

189．這些關于對外透明度的觀點在WTO內部爭論中引起了共鳴。為回應那些認為WTO不民主和缺乏透明度的批評，1998年的部長級會議重點強調，在進行多邊貿易體系改革過程中，應注重聽取公眾的意見。部長們敦促采取措施增強WTO工作和內部程序的透明度。

190．圍繞這個問題仍然存在一些分歧，而WTO成員方在立場上也存在著南北差別，這從不同的角度突出地反映了不同成員方在透明度問題的立場和表態上存在著細微差別。即便如此，成員方都普遍認為，增強透明度并與民間團體進行一定程度的積極合作，是符合WTO及其成員方利益的。然而，也有一種廣泛存在的觀點認為，與WTO進行聯系的主要職責還在于成員方自身，而同時成員方政府也有責任讓本國的全體選民保持知情權。

191．考慮到WTO作為政府間國際組織的特點，WTO成員通常認為，如果沒有實現本國內部的透明度，那么爭取外部透明度的努力將收效甚微。但同時也應看到，WTO并不是成員的簡單組合，它也有自己的外部形象和特點，自身也應該做到民主和透明。換言之，WTO也應該代表自已與民間團體實現充分溝通。這一點將在第九章中詳細討論。

192．對民間團體保持透明度和加強溝通被認為是任何政府間國際組織的天職，對WTO來說也一樣，這體現在幾個層面。首先，對于旨在規范多邊貿易體系的WTO來說，透明度和溝通有助于提升其高效和平等的國際組織形象。更重要的是，它有助于成員方了解WTO所堅持的原則，從而使成員方更愿意接受WTO的義務及其所帶來的好處。

193．與民間團體、商界和其他利益集團加強溝通還能幫助WTO從這些組織里汲取知識和專業意見。透明度并不是一個單向的過程，并不意味著只是WTO告知、說服和教育其他利益集團。在貿易體系中，許多利益集團都有著各自對多邊貿易的理解和體驗，這體現在WTO體制的方方面面。如果運用得當，WTO與民間團體的這種關系能夠促使各種民間團體積極支持多邊主義。

194．過去15年的經驗表明，在形成一致意見、影響政府轉變立場和敦促政府履行承諾方面，民間團體發揮的領導作用是非常有效的。盡管目前多哈回合談判中懸而未決的問題比聯合國會議中的問題更為棘手，但我們有理由相信，如果處理得當，民間團體可以發揮更為積極的作用，比迄今所顯示出的作用更為積極。

195．最后，正如一些WTO成員方在關于透明度和民間團體參與的辯論中一再提到的，改進對外透明度并加強與民間團體的溝通也有助于成員方政府在國內決策過程中克服進一步自由化的困難。

196．此外，在制定加強與民間團體合作的計劃時，必須仔細評估所需的行政和財政配套措施。在廣泛發展與民間團體關系的過程中，世界銀行和其他政府間國際組織擁有大量資金支持。WTO的對外關系司目前負責發展與民間團體、政府間國際組織和議員的關系。這個司規模較小，司里只有少數人從事這項工作。在WTO總預算和該司的預算中沒有用于民間團體特定資源。該司每年的差旅費預算僅為25000瑞士法郎，大部分用于WTO的代表參加其他政府間國際組織的國際會議，主要是聯合國和經合組織（OECD）的會議。而WTO從2002年開始形成的大量文件、成功召開年度公眾研討會以及拓展與議員和非政府組織合作的項目經費，完全來自預算外渠道。

C.有一些保留可以理解

197. 然而，在此需要提出一些警告。盡管許多非政府組織信息靈通，其中相當一部分都有能力和興趣對WTO問題提出建設性的評論和意見，但是除此之外的非政府組織并不具備這樣的能力。而具備這種能力并有資金實力的非政府組織往往集中在發達國家。近年來，一些非政府組織積極地為貧窮國家的政府在WTO談判立場問題上出謀劃策，這一點部分地反映了多邊機構在為不同國家政府提供有效和獨立的技術援助方面存在著令人遺憾的缺口，抑或反映了這些國家本身缺乏動員本國專業資源的能力。同時，這也必然反映了非政府組織通過幾十年來在基層展開工作，在當地已經獲得了很高的信譽。但是，以上任何一種情形都不是參與WTO事務的政府所期許的狀況，對于那些將目標和長遠利益定位于增強國家能力和政策所有權的政府而言，更是如此。

198．一些WTO成員方經常擔心的另一個問題是：過度的透明度會導致開辟新的領域，而這些領域正是承受巨大壓力的貿易談判官員們必須參與的談判領域。在相關貿易問題上，雖然有些政府能夠很好地協調與國內各種利益集團的關系，但更多的政府無法做到這一點，這在發展中國家顯得尤為突出。這些意見還認為，WTO對成員方的主要要求是在政府層面與他國進行交流。因此，如果再增加一個平行的對話機制，比如，國際非政府組織層面的交流，并給予大量的預算和能力建設方面的支持，那么將可能形成相當大的負擔，也未必能產生建設性的成果。然而，即使暫時擱置是否需要平行機制這個艱難的決定，從發展中國家的角度考慮，上述觀點其實并無益處。歷史事實表明，并不是非政府組織通過超負荷的貿易談判時間表來削弱或增強發展中國家的談判能力。當然，無論如何，真正需要開放的是那些能夠代表實際問題的新的領域，同時幫助貧窮國家解決具體問題，增強自身談判能力。

199．對WTO透明度趨勢的另一種批評意見認為，目前那些企圖更接近WTO的做法和游說本身既不太負責任也不太透明。因此，如果民間團體希望在WTO內或同WTO成員方政府合作過程中獲得任何特殊權利，它們就必須明確表達自己潛在的利益和想法，這點對增強透明度而言是非常重要的。

200．最后，還必須考慮一個事實，那就是透明度有負面作用。貿易談判需要一定程度的保密性，完全公開的談判并不總能產生有意義的結果。首先，貿易談判涉及到商業利益。而政府完全有權利，實際上也有責任維護自己在這方面的利益。政府不僅參與談判，而且也要為WTO中所簽條約的細節承擔責任。因此，應該使成員方政府及時了解WTO內部透明度的進展情況，這一點毫無疑問。另一方面，貿易談判瞬息萬變（至少在談判即將達成協議的關鍵時刻能夠體現出來），談判的這一本質特點決定了談判是非常敏感的。換句話說，透明度必須有界限。如果沒有這樣的界限，那么WTO將無法運作，也達不成具有商業價值的協議，而對于那些在全球經濟中創造就業和進行投資的企業來說，正是這些協議提供了商機。但是上述界限的存在使民間團體常常由于未能在達成協議的關鍵時刻參與談判而倍感挫折。事實上，盡管透明度原則旨在保護公眾利益，但在這場爭論中，對各方而言，至關重要的是，在追求透明度原則過程中需要充分意識到可能會面臨的這些現實情況。

D.有限的議會參與

201．在透明度和民間團體參與問題上持續的爭論還體現在議會方面。很顯然，WTO所反映的民主體現在國家層面便是各國的議會。在全球有各種各樣不同的議會制度。有些受到質疑的情況是，行政部門在制定WTO談判立場方面并沒有從國家議會獲得足夠的授權。但是，在某個WTO成員方或高度一體化的組織（如歐盟）中，憲法性的要求只能在內部進行修改和制定，本報告無法就此有效地作出評述。

202．目前，在許多政治體制中，關于WTO是否應該具備議會性質的問題引起了爭論。歐盟（至少是它的前任貿易委員）支持在WTO中召開由各國議會參加的議會大會。另一方面，如美國和大多數發展中國家持反對意見。這在一定程度上反映了美國國會在授權和批準貿易談判條款方面的權力要大于歐洲議會，或歐盟成員方的議會。

203．議會正在更多地介入有關WTO的事務，而且也確實作出了一些推動建立WTO議會大會的努力。1999年在召開西雅圖WTO部長級會議之際，歐洲議會成員提出了此項建議，并被在場的所有議員采納。在2001年召開的多哈部長級會議上，此項動議被再次提出。

204．當然，WTO作為一個為全世界謀福利的組織，合法性是其有效發展的核心推動力，而國家層次的議會是確保這種合法性的關鍵機制。在GATT成立后的最初幾十年里，來自各國貿易機構的外交官和技術官員基本上是在秘密地推動談判的進程。如今，情況已經改變了。合法性問題在一定程度上要求政府提出的談判立場必須得到議會的贊同，從更廣泛的意義上講，WTO的規則制定也應符合此原則。雖然議會參與的方式可以不同，但是重在參與。簡言之，議會需要在國家層面上參與“談判的論壇”（根據《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》第3條第2款設立）。

205．由此看來，通過在WTO下成立議會大會以保證議會在更大程度上參與的觀點并未獲得足夠的支持。2002年7月，對WTO問題非常感興趣的部分議員成立了一個獨立的議會指導委員會①，他們承認，創立議會制大會作為WTO組成部分的倡議在“發展中國家中引起了大規模抵制”，在一些發達國家也是如此。因此，我們認為，目前在這方面最可能采取的措施包括以下幾方面：首先，WTO成員方政府應在本國的議會體制下增強透明度；第二，應該鼓勵國內議會更多地參與WTO事務，從而能將談判和決策與公眾利益更有效地聯系起來。

E.未來的發展方向是什么？

206. 顯然，WTO定期回顧總結與非政府組織之間的關系是非常重要的。但是，WTO是以政府間談判達成的條約和承諾為基礎的機構，因此，在發展與非政府組織的關系方面存在一定的限制性。

207．非政府組織曾經提出過一些想法。例如，有些組織提出希望通過授權參與的方式，促使WTO與民間團體的關系正規化，這也反映了聯合國機構的一些運作方式。這種做法雖然有些吸引力，可以使相關的非政府組織有機會密切同WTO的關系，但這么做又會帶來官僚政治方面的難題，即如何接受、篩選和判斷哪些是合適的候選組織。更重要的是，這種體系的真正目的是什么尚不明確。除了可以參加每兩年一次的部長級會議全體大會外，這種做法不太可能使非政府組織有權直接列席WTO的其他會議，而只能通過互聯網的方式了解有關會議。這樣看來，建立這種授權體系就顯得沒有必要了。

208．其實，正式授權體系所帶來的實際效果可以通過一個更為簡單的臨時注冊方法來實現，因此，似無必要讓WTO這個小規模的組織投資建立這個授權體系。事實上，授權體系意味著某些特定組織將與WTO保持長期的聯系，而這種過于固定和嚴格的方式可能會使后來的組織很難參加進來。當然，如果WTO出于良好的動機決定實行授權體系，這里有一些模式可作為參考，例如，聯合國經濟及社會理事會（ECOSOC）的授權體系。無論如何，我們在此對正式的授權體系與秘書處需要同某些組織建立定期或特定關系的兩種不同情況作出了區分（請參見下文對秘書處的建議）。

209．更進一步的問題是，非政府組織直接參與政府間國際組織（此處特指WTO）的決策過程。這個問題在聯合國系統內很常見。雖然目前聯合國成員普遍認為，非政府組織參與政府間關于全球性問題的爭論可以帶來一些實質性的、可被證實的好處，但對于非政府組織的合法性、代表性、責任感和政治性仍存在著擔憂。此外，發達國家和發展中國家非政府組織的能力存在嚴重的不平衡。

210．一些國家的政府認為，非政府組織直接參與決策不符合政府間國際組織的特性。對WTO這類組織而言，這種擔心顯得更為突出，因為在WTO中，政府必須就影響國計民生的問題作出關鍵性的決策，在國內同時也必須實施這些決策，并對它們在日內瓦的一切行動負責。

F.WTO與民間團體關系的框架

211．在過去幾年里，WTO在增強內外部透明度方面已經取得了很大的進展。而對于那些堅持認為WTO是一個封閉機構的人們而言，無論WTO采取何種措施都不太可能使他們信服。但是，如果不定期考量透明度的進展并不時地思考是否存在可以改進的缺陷，那將是非常錯誤的。

212．概括而言，考量WTO與非政府組織和公眾關系的框架可建立在如下幾個總體原則之上：

應認識到與民間團體就貿易政策問題進行接觸的主要職責仍在于各成員方本身。盡管WTO與民間團體的關系有其自身的完整性和驅動力，但這種關系最終不可避免地與各成員政府同其國內民間團體的關系密切相關。

因此，各成員方應該為WTO秘書處處理與民間團體和公眾關系制訂出一整套明確目標。在這些目標的總體框架下，應進一步完善1996年《關于與非政府組織關系安排的總理事會指導綱要》，并以此指導秘書處工作人員向民間團體和公眾進行咨詢和開展對話。指導的內容應該包括以什么標準、選擇什么樣的民間團體同秘書處發展更加系統和深入的合作關系。其中，參與貿易政策的能力是首要的標準，但并非僅限于此。也不應允許將這些組織永久性地固定下來而排除其他組織的參與。我們特別強調秘書處有必要與貧窮國家非政府組織加強合作，使它們能夠在自主選擇的領域發揮貿易專長。

當然，對于那些旨在以自身的存在影響和破壞WTO的有關組織，秘書處沒有義務與其進行任何實質性接觸。考慮到非政府組織在某些特定領域擁有專長，秘書處與非政府組織雙方的對話應該是建設性的，互相補充，相互支持。

應該加倍努力幫助最不發達國家，尤其是非洲國家的民間團體形成在貿易領域的專長。這一點可以通過與非洲各地區性組織與智囊團的合作來實現。

很明顯，應該逐漸增加WTO秘書處的行政能力和財政資源，用以持續地加強WTO對民間團體的外部透明度。而總干事應該思考的是實現這個目標最合適的途徑是什么，是通過加強對外關系部的職能，還是全面強化秘書處與非政府組織的關系并進一步協調相關活動。（未完待續）