中國應對反補貼貿易救濟調查形勢緊迫

成　坤

2005年7月27日，美國眾議院以255票贊成、168票反對的簡單多數票形式通過了由共和黨議員提出的《美國貿易權利執行法案》。我國面臨反補貼調查的風險越來越大，增強有關各方的危機意識，采取切實有效的策略措施及早應對，方為上策。

眾所周知，我國出口產品長期以來深受國外反傾銷的危害，由此引起了社會各界對反傾銷問題的高度重視。同時，國內對反補貼等其他貿易救濟措施的重視程度不夠。雖然目前針對我國的反補貼調查較少，但加拿大、美國和歐盟近來已經發出了對華反補貼的信號。而隨著承認中國市場經濟地位的國家越來越多，我國面臨反補貼調查的風險也越來越大。

外國對華反補貼現狀

加拿大：根據WTO統計，1995年至今，加拿大對中國產品發起的反傾銷調查數量列在印度、美國、歐盟、阿根廷、土耳其和南非之后，居第七位；加拿大是針對中國進行特保立法的八個WTO成員之一。尤為引人注目的是，加拿大是世界上第一個也是目前為止唯一一個對中國發起反補貼調查的國家，在2004年連續對中國產品發起三次反補貼調查。

2004年4月13日，加拿大邊境服務署根據《特別進口措施法》有關條款的規定，對原產于中國的室外燒烤架發起反傾銷與反補貼調查。該案是自1995年以來外國對華反補貼第一案。加邊境服務署在終裁時決定終止本次反補貼調查，并退還了初裁后已征收的臨時反補貼稅。

2004年4月28日，加拿大邊境服務署對原產于中國的不銹鋼緊固件發起反傾銷與反補貼調查。9月10日，加邊境服務署發布初裁公告，裁定原產于中國的緊固件存在補貼，并決定征收32％的臨時反補貼稅。12月9日，加邊境服務署對中國緊固件反補貼案做出最終裁決，裁定中國出口加拿大緊固件的補貼量為每公斤1.25元人民幣。2005年1月7日，加拿大國際貿易法庭對本案作出了存在損害的肯定性裁決。

2004年10月4日，加拿大邊境服務署對原產于中國的復合地板發起反傾銷與反補貼調查。2005年2月16日，根據初步調查，加邊境服務署作出初裁，認定來自中國的涉案產品構成補貼，稅率為2.01%。5月17日，根據最終調查，加邊境服務署作出終裁，認定來自中國的涉案產品構成補貼，總體補貼幅度為3.0%。6月16日，加拿大國際貿易法庭對本案作出了存在損害的肯定性裁決。

美國：2003年4月，美國Ciba特殊化學品有限公司對原產于中國等國的二氨基二苯乙烯二磺酸和熒光增白劑提起反補貼調查申請。同月20日，美國國家貿易委員會宣布終止該調查。

歐盟：目前歐盟對華還未提起過正式的反補貼調查。但是，已經出現了歐盟涉及反補貼問題的跡象。2005年7月7日，歐盟發布立案公告，宣布對華皮面鞋和合成皮面鞋發起反傾銷調查。歐盟在為本案設計的市場經濟地位問卷中，罕見地涉及到補貼問題。該問卷最后一題要求出口商列出并簡要描述各級政府就以下方面提供的并為貴司帶來利益（如比市場條件優惠的條件）的各種各樣的財政資助：稅收和關稅優惠、優惠撥款、貸款或者資本注入、政府提供除一般基礎設施以外的貨物或者服務、政府購買貨物。

非市場經濟國家地位還能保護中國避免遭受反補貼調查多久？

《反補貼法》不適用于非市場經濟國家原則的來由

一般認為，反補貼法不適用于非市場經濟國家這一原則來源于美國對“喬治城鋼鐵案”的判決而形成的判例。1983年，美國喬治城鋼鐵公司（以下簡稱“喬治城鋼鐵公司”）和大陸鋼鐵公司向美國商務部，就來自原捷克斯洛伐克和波蘭的鋼絲繩提起反補貼調查，指控這兩個國家的出口產品存在出口外匯留成、獎勵和所得稅減免等出口補貼。美國商務部調查后認為，美國反補貼法有關條款含義內的獎勵或補助無法在非市場經濟體中得到認定，并解釋說，補貼就其定義而言，是扭曲和破壞市場秩序并導致資源配置不當、鼓勵無效率生產和世界財富減損的行為。對于非市場國家而言，不存在市場，所以尋找“市場秩序”的扭曲和破壞沒有意義；如果補貼適用于非市場經濟體，那么這些非市場經濟體政府的每一項措施都可能構成補貼。原告不服美國商務部的裁決，于1984年向美國國際貿易法庭提起訴訟，要求撤銷美國商務部的裁決。國際貿易法院經過司法訴訟程序，推翻了商務部關于反補貼法不適用于非市場經濟國家的裁決，判決原告勝訴。美國商務部于是向美國聯邦巡回上訴法院提起上訴。1986年，聯邦巡回上訴法院做出判決，撤消了國際貿易法院的判決。上訴法院指出，非市場經濟國家的政府給出口生產企業提供的經濟激勵不構成補貼。本案裁決后，喬治城鋼鐵公司曾向美國聯邦最高法院上訴，但最高法院不予受理。因此，聯邦上訴法院的判決形成判例，對同類案件具有同等的約束力。該判決在此后對其他許多西方國家產生了重大影響。

西方國家正通過立法程序為對中國發起反補貼調查尋求法律依據

在關于中國加入世界貿易組織的雙邊協議中，美國等西方國家明確表明在中國加入世貿組織之后的15年內，仍然將中國視為非市場經濟國家。事實也的確如此，美國和歐盟至今未承認中國的市場經濟地位。但是，這本質上并沒有構成美國等西方國家對中國提起反補貼調查的障礙。種種跡象表明，西方國家正通過立法程序為對中國提起反補貼調查尋求法律依據。

1992年，基于中國電風扇在美國反傾銷案中有“市場導向產業”這一認定，美國商務部對美國《反補貼法》不適用于非市場經濟國家這一原則進行了重新認定，即《反補貼法》雖不適用于非市場經濟國家，但可以適用于市場導向產業。近年來，隨著美國對中國發起的反傾銷調查數量的增多，越來越多的中國企業在爭取行業市場經濟地位，并對應訴的結果產生了直接影響。這為美國對中國適用其《反補貼法》提供了現實的依據。事實上，近年來，美國國內要求通過有關立法，對中國適用美國《反補貼法》的聲音一直未曾停止過。

2004年6月，美國緬因州議會發布了一份新聞稿，建議美國《反補貼法》應當同樣適用于非市場經濟國家，包括中國。此外，在向國會提交的一份報告中，中美經濟安全審查委員會建議國會力勸商務部應當對非市場經濟國家適用反補貼稅。如果商務部不予實施，國會應當以立法的途徑達到同樣的效果。因為美國目前的政策，即《反補貼法》不適用非市場經濟國家的中國，嚴重限制了美國在面臨由于中國政府給中國企業大量補貼而造成的不公平競爭而進行抗爭的能力。

2005年3月，美國國會共和、民主兩黨議員提出名為《2005年停止海外補貼議案》。該議案要求修訂美國現行的反補貼法，對市場經濟國家和非市場經濟國家一視同仁，對中國等國家補貼出口的做法進行反擊。該議案發起人指出，根據現行的反補貼法，如果發現法國、巴西、日本或是其他任何市場經濟體有不公平的貿易行為，美國就可以對它們課以反補貼稅，但是卻不能對中國、越南等非市場經濟體這樣做。這種不平衡的現象，被美國對中國的巨額貿易逆差襯托得格外明顯。美國需要一系列的補救措施，迫使中國遵守游戲規則。該發起人認為，此次提出的這項議案，能夠填補美國貿易法規中最大的一個漏洞。

2005年7月27日，美國眾議院以255票贊成、168票反對的簡單多數票形式通過了由共和黨議員提出的《美國貿易權利執行法案》。此前一天，由于未在眾議院獲得2/3以上的贊成票，該議案暫被“擱淺”。根據這份議案，美國的反補貼法將適用于中國等“非市場經濟國家”。部分美國制造商對該議案十分推崇，因為若其通過，美國制造商就將多一項貿易救濟“武器”。根據美國立法程序，該議案最終通過的可能性很小，議案的提出更多是出于美國國內政治搏弈的需要。盡管如此，從美國修改反補貼法的意圖可以看出，中國在反補貼貿易救濟措施方面所面臨的新的困境。

據悉，美國、歐盟作為全世界使用反補貼措施的最主要經濟體，已經在密切關注我國的各類補貼政策和信息。2004年，美國貿易談判代表辦公室在向國會提交的反補貼年度報告中，明確表示正在搜集我國的補貼政策和資料；歐盟也開始收集和研究我國企業獲得政府補貼的情況，以期時機成熟時并用反傾銷和反補貼措施。

2003年9月，加拿大邊境服務署制訂了關于中國市場經濟地位問題的新政策，并于2004年6月正式對外公布。該政策規定，加拿大政府在對中國產品發起反傾銷調查和進行反傾銷復審時，將推定被調查的中國產業為市場導向產業，并采用與其他國家（地區）相同的計算方法來確定中國產品的正常價值；如果加拿大國內申請方能提供充分的證據反對這一推定，加拿大主管部門則將啟動市場導向產業調查，以確定該產業是否為市場導向產業。此次加拿大通過修改國內相關貿易法規，允許“在特定條件下可視中國相關產業為市場經濟產業”，為對中國相關產業開始反補貼調查掃清了法律依據上的障礙。因此，加拿大在2004年連續對我國發起三次反補貼調查也就不足為怪。

外國對中國市場經濟地位的承認可能意味著更多的反補貼調查

目前，發達國家和不少發展中國家都有反補貼方面的法律和實踐。此前，這些國家由于視我國為非市場經濟國家而長期未對我國采取反補貼行動。根據最新統計，全球已有36個國家相繼承認中國的完全市場經濟地位。隨著越來越多的國家承認我國的完全市場經濟地位，我國出口產品面臨的反補貼形勢也越來越嚴峻。

美國前貿易代表也認為，中國一旦獲得市場經濟國家地位，國有資本占有較大比重的行業和任何接受政府補貼的行業在出口美國時都有可能受到美國反補貼法的阻撓，屆時中國出口產品就有可能同時遭遇美國的反傾銷調查和反補貼調查，損失可能會更大。

因此，無論中國的市場經濟地位是否得到別國的承認，中國當前對反補貼問題都不可掉以輕心，并給予高度的重視。

未雨綢繆：增強危機意識，采取切實有效的應對措施

針對我國所面臨的反補貼形勢日益嚴峻，我國政府、企業、商會/協會、律師以及各級研究機構等應各司其職，盡快地行動起來。

政府：擔當起應對反補貼調查的主導作用

反補貼調查應訴以政府為主體，針對政府的出口補貼和生產補貼。

首先，各級政府主管部門及其他相關部門要加強對世貿組織和各國尤其是美國、歐盟等發達國家反補貼法律法規的深入研究，只有熟練掌握游戲規則，才能做到從容應對，并適時運用本國的反補貼規則進行反擊。目前我國政府已經作為第三方參與了美國、歐盟等國家在WTO爭端解決機構中有關補貼案件的審理，積極發表自己的看法，學習和實踐并重。其次，根據世貿組織反補貼規則的要求，加緊清理我國現有法律法規和政策中有關補貼措施方面的規定，完善補貼手段。第三，加強應對反補貼的組織建設。反補貼調查通常涉及多個政府部門和產業的信息，須有專門的機關進行協調和操作，并保證有足夠的專門人才和人力。最后，在實際面臨反補貼調查時，積極與調查國進行交涉，同時全力配合調查，填寫問卷，爭取對我有利的最佳結果。

此外，政府在精通規則的基礎上，可采取有效措施，規避反補貼調查對我國出口產品的危害。世貿組織《補貼與反補貼措施協定》在嚴格禁止出口補貼和進口替代補貼的同時，對可申訴補貼和不可申訴補貼的規定具有一定的靈活性。就航空工業而言，各國政府對航空工業的補貼，以利用軍用飛機和太空發展計劃補貼民用飛機研制最為普遍，許多國家都非常重視運用這一金額龐大又不易被其他世貿組織成員指控的間接補貼方式。這種補貼策略給中國調整產業補貼方式提供了值得重視的經驗。

企業：消除畏難心理，積極有效地參加應訴

和面臨反傾銷調查時的態度一樣，國內許多企業都存在應訴不積極的問題，個中緣由多種多樣。現代企業應樹立現代觀念，從國際視角和長遠眼光審視所面臨的反補貼調查等國際訴訟；有條件的企業可設專門部門，應對可能發生的反傾銷反補貼調查，一般的企業也應了解基本的規則。

商會/協會、律師：切實加強組織協調和代理工作

商會/協會應充分發揮自身作用，扎扎實實地推進行業自律建設，積極組織和協調出口企業應訴，切實保證“誰應訴，誰受益”原則的實現，敢于在調查機關面前積極抗辯，維護中國企業的合法權益。本領域的代理律師應當積極探索、積累反補貼的應訴經驗，加強對外國同行應對類似調查的經驗和技巧的研究和學習。通過共同努力，盡可能地化解國外對中國產品發起反補貼調查所帶來的不利影響。

（作者單位：高朋天達律師事務所）