從美國農業發展戰略看我國貧困地區發展方向

中美之間的差別，最大的方面乃是農村。與美國相比，就城市而言，許多方面北京、上海比紐約、芝加哥還好些；但一看農村，中美差距至少30年。

美國農業的成功不僅僅是因受益于得天獨厚的自然條件，更歸功于美國政府發展農業的成功戰略。為了發展農業，國家積極立法，政府負責執行，農業教學、科研、推廣一體化，財政、金融大力支持，對農產品價格的保護使農民始終保持種田的積極性，政府對農產品的出口貿易的支持和保護，農場經營的專業化和規模化，環境保護和水土保持等等。這就是美國農業成功的秘訣。

2003年12月至2004年6月，我受組織委派赴美國學習培訓了半年。在美期間，我對美國的農業發展戰略作了一些研究和思考，為探索我國貧困地區的發展、解決湘西州的“三農”問題得到某些啟示，這是我作為一個中國貧困地區的官員去當今世界上最發達國家學習的最大收獲。

中美農業的差別

美國不僅是當今世界上唯一的超級大國，也是世界上農業最發達的國家。而中美之差別，最大的方面恐怕在于農村。如果說我國的城市與美國的城市差距不大的話，那么，農村則相差很大。美國的農民約有500多萬人，僅占全國總人口的2%，農產品2/3用于出口，占世界出口農產品的一半，并以此達到其在國際上的政治經濟目的；而我國有近9億農民，占全國總人口的70%，卻是糧食進口國，因而糧食安全問題仍然是中央憂慮的問題。美國農業雖然高度發達，但其產值卻只占GDP的1.7%；我國的農業相對欠發達，產值卻占GDP的14.8%。美國2359個縣中沒有一個縣的經濟依賴農業(按美國的標準，農業收入占20%以上才算是農業縣)；而在我國的2860個縣中，至少有半數以上的縣是經濟上依賴農業的。美國的農民很富裕，不交農業稅，還享受高額的農產品價格補貼；我國(特別是西部地區)的農民多數很貧困，生產生活條件艱苦，享受不到城市居民同等的教育、文化、衛生及社會勞動保險等權益。美國農民人均耕地13.36公頃(1公頃等于15畝)，20%的農場主有直升飛機和遙控拖拉機，半數以上農民掌握互聯網技術，通過衛星云圖預測天氣、產量，瀏覽期貨行情，在網上進行交易；我國多數農民是手工耕作，人均耕地不到1.5畝，基本上是靠天吃飯。美國農村處處是青山綠水，森林茂密，飛禽走獸出沒其中，鳥語花香讓人留連；我國農村許多地方植被稀少，水土流失，污染嚴重，一些珍稀動植物瀕臨滅絕，生態環境與美國相差甚遠。

中美兩國，國土面積大致相等，但自然條件美國遠遠優于我國：我國可用國土面積不到40%，而美國可用國土面積卻達67%，47%的土地是耕地和牧羊地，而且多為有利于農業機械化作業和規模生產的平原；我國農村許多地方土地貧瘠，水澇災害頻繁，而美國自然資源豐富，東有大西洋，西有太平洋，絕大多數地方土地肥沃，雨水充沛，河流和地下水豐富，光照時間長，可以說是世界上享受“上帝的恩賜”最多的國家。這些，我們是無法比的，也學不到的。但我們不能因此就說美國的農業只是靠“上帝的恩賜”才發展起來的。美國農業在漫長的歷史發展進程中，也是不斷總結經驗教訓，不斷完善提高，最終積累了一套成功的發展經驗，從而確立了其農業領先世界的地位。

美國發展農業的成功經驗

高度發達的美國農業，既得益于其得天獨厚的自然條件，更歸功于其發展農業的戰略。

經驗之一：完備的農業立法。美國是一個法制國家。從政府到公民都講求依法辦事，而農業從美國立國之初起就一直得到了法律強有力的支持和保障。200年來，一部部農業法的出臺不斷地推動著美國農業邁向新的臺階。1787年的《西北法令》解決了土地的分配和使用問題，為家庭農場提供了土地。1842年的《宅地法》規定將土地無償給予有意定居的開拓者。同年出臺的《莫里爾法》規定聯邦政府為各州政府提供土地，創建“贈地學院”，對推進農業研究、技術推廣和培養農民等起到了至關重要的作用。1933年的《農業調整法》成功地休耕了其境內25%的農田，從而提高了農產品的價格，保護了地力，恢復了生態。1954年的《公法480》決定將剩余農產品銷往國外，并用于對國內低收入者的免費食品券和低收入家庭學齡兒童的免費學校午餐。《1973年農業法》規定農民可享受種植谷物和棉花的“補貼款”，以補償市場的差價。《1985年農業法》對基本農產品提供價格支持，以提高農產品國際競爭力，同時對影響環境的1600－1800萬公頃的農田休耕10－15年。1996年，克林頓簽署了《聯邦農業改進與改革法案》，宣布政府不再控制農產品的供應量和價格，完全由自由市場來發揮資源的配置作用。不久，因受亞洲金融風暴的影響，農產品價格下跌，許多農場破產，農場主被迫改行。2002年，布什簽署了《2002年農業安全及農村投資法》，大幅度提高農業補貼，在未來10年里，將聯邦政府補貼提高67%，總計達1900億美元。專家認為，這將對世界以及中國農業產業產生極大沖擊。美國農業立法的歷史，展示了美國政府發展農業的戰略意圖：一是將農業作為弱勢產業給予特殊照顧；二是確保美國人民都能夠吃上健康、營養、安全的食品；三是通過農產品出口制約國家戰略對手；四是促進農業可持續發展。

經驗之二：政府對農業高度重視。為了發展農業，美國政府不斷充實農業部的力量并增加其預算開支。現在，農業部雇員多達10萬之眾，遍布全國每個縣，每年預算開支達600億美元，僅次于國防部、健康服務部、財政部和社保局，居第五位。美國政府抓農業主要表現在五個方面。一是抓農業科研和技術推廣：全國有69所“贈地學院”，即州立農業大學，集科研、教學、推廣于一體，為提高農業生產力提供了強大的動力支持。二是抓食品安全：聯邦政府授權農業部管制動植物的檢疫，以確保食品安全。三是加強環境保護和水土保持：農業部對國家森林和私有的土地及林、牧場進行管理，以保證水土和生態保持良好狀態。四是向農場主提供金融支持：農業部按法定利率為農場主購置土地、經營農場提供貸款，為農村電氣化、水利和廢水處理系統、農村社區進步等方面提供金融支持。五是用食品計劃緩和社會矛盾：農業部預算開支的60%用于食品計劃，保證給貧困者提供食品。為穩定農產品出口增加的100萬個就業機會，農業部更是采取了補貼、信貸以及非價格促銷等手段支持出口。

經驗之三：推進農業綜合企業的發展。農業綜合企業是指與農業有關的整個生產經營的綜合體系，它包括農場、農業合作社、農產品運輸公司、食品加工工業、連鎖雜貨店和其他許多相關企業。在這一“農工綜合企業”體系里就業的人數占全國勞動力的17%，大大高于農業本身所能吸納的3%的勞動力。由于土地和農業設備投資成本十分高昂，小型家庭農場在美國已難以生存發展，而非家庭公司通常都擁有更多的資本，有利于生產經營，抵御自然災害和市場風險，并能夠采取長期有效的環保措施。因此，近幾十年來，美國農民不斷向城鎮遷移，農場不斷向非家庭公司轉移。1870年，美國農民還占全國總人口的52%，到1994年，已下降到2%。目前，美國五分之四的土地上只居住著占全國人口20%的農村人口（多數從事非農職業），而全職農民僅216萬，僅占全國人口的0.77%。更多的農民是兼職的，其非農業收入大大高于本行，為2.2：1。

經驗之四：合理的農業區域分布、專業分工以及規模經營。美國根據各地的氣候、土壤、雨量以及市場位置和銷售條件等將全國劃分為10個農業作物區，形成作物品種的自然分工。東北部各州和大湖區主要是產奶區。阿巴拉契亞地區是主要的煙草產地。東部主產牛肉、水果、蔬菜和花生。密西西比河三角洲主要產大豆和棉花。依阿華州一帶是玉米主產地。北部和西部平原是小麥主產地。山區各州大部分地區飼養牛羊，太平洋地區主種水果、馬鈴薯、蔬菜和發展養殖業。在合理的區域分工基礎上，美國又將農場分為商品糧農場、煙草農場、棉花農場、飼料作物農場、蔬菜農場、果品和果仁農場、家禽和雛雞農場、奶牛場和畜牧場及普通農場十類。這些農場的規模都相當大，商品糧農場和畜牧場面積一般是600多英畝（1英畝等于6.07畝），棉花農場則高達939英畝。合理的農業區域分布和專業分工，在全國形成了優勢互補的農業產業結構，而大規模的經營，使農業的經濟效益顯著提高。

美國發展農業經驗對我國貧困地區發展的啟示

世界上最發達的國家發展農業的經驗是否可供中國的貧困地區借鑒呢？結論應該是肯定的。湖南省湘西土家族苗族自治州在我國貧困地區具有一定的典型性，成功地探索出該地區的發展途徑，對全國貧困地區應具有一定指導意義和借鑒意義。湘西自治州總人口265萬，其中農業人口221萬，約占83%，農民人均耕地0.82畝。該地區屬石灰巖山區，巖溶干旱地區占多數，農村一直沿襲著自給自足的單一傳統農業生產方式，處于國家武陵山區貧困片中。解放以來，特別是近20年來，國家對湘西州給予了巨大的投入，湘西的廣大干部群眾也付出了艱辛的努力，經濟社會有了長足的發展，但經濟發展的速度、農民收入的增長仍低于全國、全省水平。同時，過去一些地方因盲目開發山地，過度砍伐林木，爭相采挖礦石，開辦高耗能、高污染的冶煉廠，使生態環境受到嚴重破壞。根本的原因，一是山區生產生活環境十分惡劣，不具備就地發展的條件，尤其是不具備發展常規工農業的條件，有的甚至不具備生存的條件；二是山區土地承載能力很小，可容納人口十分有限。

借鑒美國發展農業的經驗，結合湘西州的實際，我認為解決湘西州的“三農”問題必須大力推進以“退人還山”為主的生態移民和異地搬遷脫貧工程。為此，應努力做好“三個轉移”、“四個加強”。“三個轉移”就是以退耕還林為契機，推動山區農村人口向城鎮轉移，以確保退耕還林的成果不受損失和生態的恢復；對山林田土按政策進行流轉整合，推動山林田地向大戶和公司轉移，以確保規模經營和農業產業化的有序推進；對農村勞力進行培訓和引導，推動農村勞動力向二、三產業轉移，讓農民走出大山，以確保農村人口的逐步減少和農民收入的逐年增加。“四個加強”就是加強城鎮寄宿制學校建設力度，對貧困家庭學齡兒童實行免費“義務教育”和職業教育，使兒童少年提前進城，以提高其文化素質和脫貧致富的能力，培植明天的希望；加強農村社會養老保險制度建設，對農村老弱病殘人員就地給予社會保障，確保老有所養；加強環境保護力度，停止對山林的盲目開發，采取類似收購“小煙廠”生產指標的方式逐步關閉染污嚴重的冶煉廠，以確保生態環境的恢復和優化；加強產業結構調整力度，大力發展優質、高效農業以及食品加工、生物制藥等產業，特別是要發展民族文化和生態旅游業，以確保經濟發展的持續性和新的經濟增長點的不斷產生。

為實現這一目標，國家和省應調整政策，制定專門辦法，設立專門資金，州縣（市）成立專門機構，各部門通力協作，財政、金融大力支持，教育、科研積極參與。在國家和省的指導下，州縣制定出近期、中期和遠期規劃，通過試點，循序漸進，逐步推廣。如此，少則3－5年，多則10年左右，一個富饒美麗的新湘西必將展現在世人面前。如全國的貧困山區照此實施的話，從根本上整體解決全國貧困地區的農民致富問題也是完全有可能的，并且應該是指日可待。