違憲審查還在遠處

文　曄　張意軒

全國人大法工委法規審查備案室的新張，并不標志著中國違憲審查機制的啟動

2004年5月，全國人大常委會法律工作委員會新設了一個工作機構——法規審查備案室。該室設立近2個月后，仍鮮為人知，沒有任何官方消息通告其存在。

6月20日，“法規審查備案室”成立的消息方被媒體報出，并很快吸引了國人眼球——一些人歡呼：中國“違憲審查機制”終于啟動。但是，在本刊記者采訪的多位專家中卻沒人給出這樣的評語。事實上，多數專家認為，這距離中國違憲審查制度的真正啟動還很遙遠。

法規審查備案室之前世今生

法規審查備案制度，對公眾來說也許是個新鮮事。但是，對全國人大常委會法工委來說，對法規備案審查，自1982年已經開始。

據中國人民大學憲政與行政法治研究中心主任胡錦光介紹，我國有兩個法律文件對法規備案進行了規定：一是《立法法》，規定了行政法規和地方法規備案的時間和提交備案的主體；一個是國務院的《法規規章備案程序條例》。

這些法律規定，地方性法規、自治條例、單行條例、國務院各部門制定的行政規章必須在公布后的30日內報有關部門備案，行政法規需要報全國人大常委會備案。

備案有兩種意義：一是形式上的意義，接收備案的主體需要掌握和了解下級行政機關制定了哪些法規；二是實質意義，即接收備案的主體要對這些法規進行審查。審查主要包括兩個方面：合法和合憲。

但胡錦光稱，在實踐中以前我國法規備案僅有形式上的意義，第二項工作基本上沒做。建國以來，我國沒有宣布過任何一個法律規章因與憲法相抵觸無效。

據知，備案審查的具體做法是：法規報全國人大常委會備案后，由辦公廳秘書局分送法工委下屬的專門委員會進行審查。專門委員會提出審查意見后，轉送有關地方人大辦理。

據統計，從1993年八屆人大開始到2000年6月底《立法法》實施之前，送交各專門委員會審查的法規近6300件。

雖然工作量很大，但這種審查卻收效甚微。據中國政法大學憲法研究所所長、北京大學人民代表大會與議會制度研究中心主任蔡定劍統計，八屆全國人大對備案法規審查了3100多件，全國共發現90多件有抵觸的法規，都反饋給了地方人大。但全國人大只收到8件反饋意見；最終只有1件按全國人大內務司法委員會的意見糾正了。

勞而無功，因此在九屆全國人大期間，對備案法規事先審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設定的被動審查原則，即通常所說的“不告不理”。

“告”又分為兩種，一種是由國家機關提出的審查“要求”，一般必須審查；另一種是由單位和個人提出的審查“建議”，要經過法規審查工作機構篩選以后，決定是否送專門委員會審查。專門委員會可以審查也可以不審查。

全國人大常委會副秘書長劉鎮曾在一次法制講座上說，《立法法》實施以來，全國人大常委會一直沒有收到國務院、中央軍委、“兩高”和各省人大常委會對哪一件法規提出進行“審查的要求”，只收到一些企事業單位和個人提出的對某些法規進行“審查的建議”。

去年5月，3位法學博士因“孫志剛案”上書全國人大常委會，意在啟動違憲審查程序。但國務院隨即廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，違憲審查程序也自然沒有啟動。

中國人民大學法學院副院長、中國憲法學會副會長韓大元對媒體表示，此后全國人大常委會收到了20多份違法違憲審查建議。但是如何確立違憲審查制度、如何啟動特別調查程序都尚無先例。據了解，在《立法法》實施后的近3年時間里，沒有一件備案的法規正式進入專門委員會的審查程序。

繼主動審查之后，被動審查也未見實效，被動審查與主動審查相結合，成為新的選擇。2003年8月，十屆全國人大第八次委員長會議上修訂的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》把主動審查的程序明確下來，在“有告才理”的基礎上新增一條：“專門委員會對備案的法規認為需要審查的，可以提出書面的報告，經常委會辦公廳、法工委研究，報秘書長同意后，進行審查。”

這一程序還規定，法律委員會和有關專門委員會審查認為法規同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常委會會議審議決定。法規審查結束后，常委會辦公廳可根據需要將審查結果書面告知提出審查要求和審查建議的單位和個人。

全國人大法工委法規審查備案室的工作人員透露，該室建立的契機，就是這個《程序》。

僅一個工作機構難有作為

在蔡定劍看來，法規審查備案室的成立是加強法規備案審查工作的一個進步，但與啟動違憲審查機制完全是兩碼事。

首先，法規審查備案室是人大法工委下面的一個工作機構，它沒有撤銷法律法規的權力，發現違法問題要由人大法工委提交審查意見報告，而人大常委會的慣常做法是交由地方人大常委會自行糾正。由于審查意見沒有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮，法規審查備案室同樣可能如以前一樣陷入尷尬。

其次，該部門只有20多人，而每年通過的地方法規達1000多件，國務院法規也要報備，件件都審是不可能完成的任務。而且蔡定劍認為，光看法律條文是很難找到沖突的，法規沖突的問題要在實施中才容易暴露。對于備案法規的抽象審查，如同大海撈針，缺乏效率。

多年前，學者們呼吁在全國人大下設專門的憲法委員會，承擔違憲審查的工作。不過，中國人民大學憲政與行政法治研究中心主任胡錦光認為，現在這個“法規審查備案室”和學者們呼吁的“憲法委員會”顯然是兩個概念。舉個簡單的例子，如果一個公民想保障自己的憲法權利，他顯然不可能直接到法規審查備案室申訴，因為這個機構僅僅是對交來備案的法律法規進行審查。韓大元也認為，它不是一個新的機構，只是把過去相同職能的部門專門化了。從這個機構發展到憲法委員會必須引進新的機制。起碼，“憲法委員會首先應該是一個權力機構”，而這是“法規審查備案室”所不具備的。

專家們比較一致的看法是，通過司法途徑解決“法律打架”的問題會更有效。但這在現實中卻難以實現，北京市人大常委會法工委副主任李小娟在一個論壇上說：地方性法規與法律沖突，北京市的法院判決不適用地方性法規，這在實踐中行不通。在中國的體制內，法院由人大產生，向人大負責，不能超越人大的權力。

可以說，“法規審查備案室”是現有機制下解決的問題的一種嘗試，但同樣，它的局限性也就在所難免。

離違憲審查還有多遠

蔡定劍還表示，即使有一個專門機構，我們離真正意義上的違憲審查機制仍相去甚遠，因為違憲審查還缺少起碼的根基——體制和程序。缺少這個根基，很難說法規審查備案室能起多大作用。“如果真的發現問題了，它能否報全國人大常委會，做出類似于撤銷的建議，這還有待觀察。長期以來，中國國家機構之間的關系相對平和，全國人大常委會雖然享有對法規的撤銷權，但從建國以來，還沒有撤銷過一個。”

至于有媒體說“該室可以責令相關立法部門限期修改法規”，專家認為從法律上講，這個新設機構不可能具備這個職能。它如何在違憲違法審查上發揮作用還有許多未知數。

正如法規審查備案室負責人對本刊記者所言：“我們還沒什么可說的，很多事都沒定下來。”

在法規審查備案室成立之初，一些專家就認為它由于地位所限，很難大有作為。另一些專家對這個新機構則仍抱有期待，胡錦光說，“進一步擴大職權，不但對備案法規進行審查，還要對案件進行違憲審查，是這個機構的發展前途。”

北京大學法學院王磊副教授說，違憲審查機制起步的重要標志應該是，通過一些個案確立一種可以參照的程序。如果只是從機構和人員上去著手去做這件事情，只能算是在準備階段。

蔡定劍也認為，比成立工作機構更重要的，是全國人大常委會應公布并細化按立法規定的違憲違法審查程序，并按程序來處理公民的違憲審查建議。

“等到哪天，出了公告，宣布某個法規是違憲的，撤銷了它，這才標志著違憲審查制度正式開始啟動了。”王磊說。