化學(xué)品新法規(guī)引發(fā)歐盟技術(shù)法規(guī)體系大地震

在可預(yù)見的將來，當(dāng)REACH制度以歐盟法規(guī)的形式確立之后，必將在世界范圍內(nèi)對(duì)以化學(xué)工業(yè)為起點(diǎn)、延伸到各個(gè)工業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)界帶來難以估量的影響，并對(duì)全世界的貨物貿(mào)易秩序帶來巨大的沖擊。

歐盟以其2001年2月《關(guān)于未來化學(xué)品策略戰(zhàn)略白皮書》制定的戰(zhàn)略目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)2002年5月完成對(duì)《白皮書》中提出的化學(xué)品新政策的商業(yè)影響評(píng)估，于2003年5月7日推出關(guān)于化學(xué)品注冊(cè)、評(píng)估、許可和限制制度（REACH制度）的咨詢文件（法規(guī)草案），供社會(huì)公眾進(jìn)行網(wǎng)上評(píng)議。這表明歐盟的化學(xué)品新政策已經(jīng)進(jìn)入到法規(guī)制定的實(shí)質(zhì)性階段。在可預(yù)見的將來，當(dāng)REACH制度以歐盟法規(guī)的形式確立之后，必將在世界范圍內(nèi)對(duì)以化學(xué)工業(yè)為起點(diǎn)、延伸到各個(gè)工業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)界帶來難以估量的影響，并對(duì)全世界的貨物貿(mào)易秩序帶來巨大的沖擊。2003年4月1日，在布魯塞爾舉行的關(guān)于REACH制度的研討會(huì)上，歐盟企業(yè)總司司長Jean-Paul Mingasson先生也承認(rèn)，“新化學(xué)品管理體制可能導(dǎo)致貿(mào)易壁壘的產(chǎn)生和貿(mào)易水平的全面下降”。下面，我們就來剖析一下歐盟化學(xué)品新法規(guī)中隱含的貿(mào)易壁壘。

REACH制度將引發(fā)歐盟技術(shù)法規(guī)體系的大地震

歐盟委員會(huì)在《白皮書》中歷數(shù)了歐盟現(xiàn)行化學(xué)品管理制度的缺點(diǎn)，這個(gè)制度由一系列的指令（Directive）和法規(guī)（Regulation）構(gòu)成。擬議中的新法規(guī)將取代40余種現(xiàn)行指令和法規(guī)，包括：《危險(xiǎn)物質(zhì)分類、包裝和標(biāo)簽指令》、《危險(xiǎn)配制品分類、包裝和標(biāo)簽指令》、《現(xiàn)有物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和控制法規(guī)》和《關(guān)于限制某些危險(xiǎn)物質(zhì)與配制品營銷和使用的指令》，以及歐盟新指令中的《關(guān)于協(xié)調(diào)各成員國有關(guān)民用爆炸物投放市場和監(jiān)管法規(guī)的指令》等等。而新制度的實(shí)施又將輔以一系列新的指令和法規(guī)。新指令、新法規(guī)在市場準(zhǔn)入條件方面必然會(huì)有新的要求。這與以往的法規(guī)修訂、增補(bǔ)不同，是一套全新的體制。新制度將引發(fā)歐盟技術(shù)法規(guī)體系的大地震，房倒屋塌之后，在舊體制的瓦礫堆上矗立起新制度的大廈。其他國家的企業(yè)很難在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)REACH制度對(duì)歐盟技術(shù)法規(guī)體系帶來的重大變革。如此規(guī)模巨大的法規(guī)體系的變化，對(duì)于已經(jīng)熟悉歐盟現(xiàn)行法規(guī)、并按現(xiàn)行法規(guī)組織生產(chǎn)、出口的各國企業(yè)而言，無異于背負(fù)一座大山，步履維艱，徘徊在歐盟市場之外。利用技術(shù)法規(guī)的變化來形成貿(mào)易壁壘，是發(fā)達(dá)國家常用的手段。通過這種手段，歐盟將達(dá)到其保持和增強(qiáng)在化學(xué)工業(yè)領(lǐng)域領(lǐng)先地位和競爭優(yōu)勢的目的。

在WTO的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》中，一個(gè)重要的原則是各成員在制、修訂其技術(shù)法規(guī)時(shí)要做到對(duì)貿(mào)易影響的最小化，而歐盟化學(xué)品新政策的出臺(tái)顯然并沒有遵循這一原則。

高額注冊(cè)費(fèi)用帶來高生產(chǎn)成本

在歐盟的現(xiàn)行化學(xué)品管理制度中，將1981年以前上市的化學(xué)品稱之為“現(xiàn)有化學(xué)品”，而1981年9月以后進(jìn)入市場的化學(xué)品是“新化學(xué)品”，要按要求進(jìn)行通報(bào)并進(jìn)行安全使用的評(píng)估。根據(jù)擬議中新法規(guī)的要求，10萬種現(xiàn)有化學(xué)品中約有3萬余種要進(jìn)入REACH制度，其中80%只需注冊(cè)，其余20%在注冊(cè)之后還要經(jīng)過各成員國主管部門根據(jù)注冊(cè)文件進(jìn)行的評(píng)估和提交附加信息、進(jìn)入許可程序。根據(jù)2002年5月歐盟企業(yè)總司聘請(qǐng)瑞典一家獨(dú)立咨詢公司所做的新政策商務(wù)影響評(píng)估報(bào)告，僅僅注冊(cè)的直接費(fèi)用就達(dá)26億歐元。平均每種化學(xué)品用于注冊(cè)的直接費(fèi)用高達(dá)8.5萬歐元！這些費(fèi)用用于準(zhǔn)備注冊(cè)申請(qǐng)文件，包括該化學(xué)品的物理、化學(xué)、毒性、生態(tài)毒性等性質(zhì)的測定和報(bào)告、生產(chǎn)和進(jìn)口該化學(xué)物質(zhì)的預(yù)期用途、在預(yù)期使用中對(duì)人類和環(huán)境的暴露量、預(yù)計(jì)產(chǎn)量或進(jìn)口量、對(duì)該物質(zhì)的分類及標(biāo)識(shí)建議、對(duì)安全使用的初步風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及風(fēng)險(xiǎn)管理措施等。商務(wù)影響評(píng)估報(bào)告還預(yù)計(jì)4億歐元用于約7萬種中間體的“簡化注冊(cè)”，平均每種注冊(cè)費(fèi)用約為6000歐元。對(duì)于7萬種左右的聚合物，工業(yè)界估計(jì)約有55%將在新制度下豁免任何要求，其余3.2萬種聚合物需“簡化注冊(cè)”，預(yù)測費(fèi)用為6億歐元，平均每種注冊(cè)費(fèi)用達(dá)到1.88萬歐元。加上擬成立專門的機(jī)構(gòu)（Agency）管理REACH制度的實(shí)施，商務(wù)影響評(píng)估報(bào)告的估算費(fèi)用為4億歐元。這樣，總計(jì)直接費(fèi)用為40億歐元。由于新制度的特點(diǎn)之一是企業(yè)對(duì)化學(xué)品的安全負(fù)責(zé)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，所以這些高額費(fèi)用必將攤?cè)牖瘜W(xué)品的生產(chǎn)成本中并對(duì)下游用戶造成直接負(fù)擔(dān)。特別是對(duì)那些依賴從歐盟進(jìn)口化學(xué)品為原料的企業(yè)，這無疑直接增加了他們的生產(chǎn)成本，壓縮了他們產(chǎn)品的利潤空間，削弱了其產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。生產(chǎn)成本的上升，抑制了企業(yè)、特別是中小企業(yè)的創(chuàng)新能力和自主開發(fā)新產(chǎn)品的熱情。

REACH制度內(nèi)含的連鎖反應(yīng)

REACH制度的主要要求直接適用于化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)商和進(jìn)口商。他們要提供其生產(chǎn)或進(jìn)口的化學(xué)品性質(zhì)的資料、進(jìn)行安全評(píng)估并制定降低風(fēng)險(xiǎn)的措施。這是因?yàn)榛瘜W(xué)品在現(xiàn)代生活中扮演著不可或缺的角色。在日常生活中，人們無時(shí)無刻不暴露在化學(xué)品的環(huán)境中。如車載芳香劑、定型發(fā)膠就是人們直接接觸或暴露在化學(xué)品環(huán)境中的典型例子。除這種直接接觸外，更多的是間接接觸和暴露。如造紙工業(yè)在制漿、脫色、漂白等工序中都要用到化學(xué)制劑。而人們則通過紙張的消費(fèi)接觸到化學(xué)品。再如紡織工業(yè)在印染、后整理等工序也要用到大量的化學(xué)制劑。而衣物更是人們須臾不離的朋友。類似的例子不勝枚舉，這就帶來了REACH制度中的一個(gè)重要概念——“下游用戶（Downstream User）”。除要求化工產(chǎn)業(yè)負(fù)責(zé)產(chǎn)品安全外，擬議中的新法規(guī)將這一責(zé)任進(jìn)一步延伸到整個(gè)生產(chǎn)鏈。包括生產(chǎn)商和進(jìn)口商在內(nèi)的化學(xué)品下游用戶應(yīng)對(duì)其產(chǎn)品各方面的安全性負(fù)責(zé)，并提供有關(guān)化學(xué)品使用和暴露量方面的信息?；瘜W(xué)制劑（即化學(xué)品半成品）生產(chǎn)商和其他的下游用戶也有義務(wù)對(duì)其生產(chǎn)中使用的化學(xué)物質(zhì)的安全性進(jìn)行評(píng)估，因?yàn)槠渖a(chǎn)的產(chǎn)品延長了有關(guān)化學(xué)品的生命周期。相關(guān)評(píng)估工作應(yīng)包括有關(guān)產(chǎn)品的處理和廢料管理。此外，產(chǎn)業(yè)還應(yīng)進(jìn)行成本-效益分析，證明使用有關(guān)化學(xué)物質(zhì)的效益大于為消除該物質(zhì)對(duì)人類健康和環(huán)境造成的危害而引發(fā)的成本。實(shí)際上，只要一種商品在正常使用或處置中釋放大量化學(xué)物質(zhì)，如果該物質(zhì)尚未注冊(cè)，該商品的生產(chǎn)商或進(jìn)口商就要向REACH制度注冊(cè)該物質(zhì)。例如，木制地板中的甲醛。對(duì)于已經(jīng)注冊(cè)的化學(xué)品，下游用戶要支付相關(guān)費(fèi)用。另外，下游用戶須確保其客戶（即其他產(chǎn)業(yè)部門和消費(fèi)者）能安全地使用其產(chǎn)品。當(dāng)一種化學(xué)品以最初注冊(cè)時(shí)未曾預(yù)料到的方式使用時(shí)，應(yīng)向REACH制度的管理機(jī)構(gòu)報(bào)告新的用途或降低風(fēng)險(xiǎn)的措施。由此可見，REACH制度不僅影響到化學(xué)工業(yè)本身，而且還延伸到制造業(yè)的各個(gè)角落。這種大面積的注冊(cè)要求，對(duì)于所有工業(yè)部門而言，都是一個(gè)嚴(yán)重的壁壘。

“首注永享”制下的信息費(fèi)用

為實(shí)施REACH制度而建立的“機(jī)構(gòu)”的重要職責(zé)之一是管理一個(gè)中央數(shù)據(jù)庫。所有化學(xué)品的注冊(cè)信息都將錄入這個(gè)數(shù)據(jù)庫。REACH制度的特點(diǎn)之一是以大量信息為基礎(chǔ)對(duì)申報(bào)的化學(xué)品進(jìn)行格式化的“標(biāo)準(zhǔn)”安全性評(píng)估，目的是盡量減少試驗(yàn)、特別是動(dòng)物試驗(yàn)。這個(gè)制度維護(hù)了首次信息生成者、首次動(dòng)物試驗(yàn)完成者的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和信息產(chǎn)權(quán)。其后，當(dāng)任何企業(yè)注冊(cè)同樣的化學(xué)品或其同樣的用途時(shí)，信息系統(tǒng)首先進(jìn)行搜索，只要有“先注”信息存在，即使提供的申請(qǐng)材料中的數(shù)據(jù)是申報(bào)企業(yè)自行完成的，仍要交納“信息費(fèi)”，否則就不可能完成注冊(cè)程序。REACH制度通過這種方式將試驗(yàn)費(fèi)用降到最低限度。然而，這種強(qiáng)制性的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)使得經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)力量均占優(yōu)勢的歐盟化學(xué)產(chǎn)業(yè)在化學(xué)品注冊(cè)上獨(dú)占先機(jī)，甚至處于壟斷地位。REACH制度鼓勵(lì)共享試驗(yàn)數(shù)據(jù)，但是“共享”是要付費(fèi)的。REACH制度鼓勵(lì)聯(lián)合申請(qǐng)注冊(cè)，但是“聯(lián)合”是用錢買來的。正如英語國家的人常說的那樣，No free lunch（天下沒有免費(fèi)的午餐）。誰搶先注冊(cè)，誰就永遠(yuǎn)享有首次信息生成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。而且，所有下游用戶都要向中心數(shù)據(jù)庫購買關(guān)于其所用化學(xué)品安全性的非機(jī)密信息，否則在新制度下因未完成注冊(cè)而使其產(chǎn)品不能進(jìn)入歐盟市場。對(duì)所有向歐盟出口的企業(yè)而言，特別是有多種產(chǎn)品的企業(yè)或產(chǎn)品中用到多種化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)，為完成REACH制度下的注冊(cè)，信息費(fèi)將是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。

以上我們初步分析了歐盟化學(xué)品新政策中隱含的部分貿(mào)易壁壘。但是面對(duì)其龐大的新制度而言，這僅僅是冰山一角。我們?cè)趯?duì)現(xiàn)有資料的研究中意識(shí)到，在歐盟化學(xué)品新政策中有許多隱含的技術(shù)壁壘。我們希望通過這篇文章，拋磚引玉，使得社會(huì)各界、特別是產(chǎn)業(yè)界都能意識(shí)到歐盟化學(xué)品新政策的深遠(yuǎn)影響和對(duì)貿(mào)易的壁壘作用，一方面在其尚可吸收社會(huì)公眾意見做出修正的期間提出自己的意見和要求;另一方面，針對(duì)其擬議的新制度做好預(yù)案，擬訂出應(yīng)對(duì)措施，特別要使企業(yè)能夠適應(yīng)歐盟技術(shù)法規(guī)體系的這種重大變化。