失地農(nóng)民“毛將焉附”？

皮之不存，毛將焉附？土地是農(nóng)村的根本，也是農(nóng)民最原始、最可靠的依附。

隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，中國各地越來越多的農(nóng)民正在失去其祖祖輩輩流傳下來的土地。開發(fā)區(qū)的興起，更加劇了這種情況。

2003年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長了9.1%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值首次突破1000美元。適當(dāng)控制固定資產(chǎn)規(guī)模，堅決遏制盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)，將是今年宏觀調(diào)控的一項重要任務(wù)。而“亂圈地，亂開發(fā)”的情況不能再繼續(xù)下去了。

圈地運動中農(nóng)民失去土地

中國農(nóng)民不知道英國歷史上著名的圈地運動，但是他們幾乎是本能地不愿自己被圈在土地外面。出外打工者并不在乎他每年會有多少額外的收入，而在外最擔(dān)心的還是哪一天土地被征用或被兼并，不光房子和宅基地沒有了，那時他還將是永遠(yuǎn)失去土地的農(nóng)民了。不管在外可以賺多少錢，農(nóng)民們都覺得沒有任何保障，他還是把土地看成“活命田”。

事實上，這種擔(dān)心在不少農(nóng)民身上已經(jīng)成為現(xiàn)實。在各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化及小城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，采取城市建設(shè)土地儲備制以后，土地征用的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，已經(jīng)形成一場對農(nóng)民的“新圈地運動”。

目前中國失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過2000萬人，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，中國今后每年建設(shè)用地需要250萬畝到300萬畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從1997年到2010年，全國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地2950萬畝，其中90%以上為集體土地。據(jù)測算，將有近2000萬被征地農(nóng)民需要安置。全國政協(xié)委員蔡繼明認(rèn)為，再按2020年城市化程度達(dá)到50%，2050年達(dá)到70%以上的目標(biāo)，今后20年，將有數(shù)以億計的農(nóng)民離開土地，進(jìn)入城市。

南京市江寧區(qū)全區(qū)面積1566平方公里。全區(qū)建有4大經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總規(guī)劃的面積之和已高達(dá)800平方公里，等于8萬公頃或120萬畝的土地！這些開發(fā)區(qū)占了江寧區(qū)全部面積的一半多。知情人透露，全區(qū)的規(guī)劃開發(fā)的面積遠(yuǎn)非如此，有的開發(fā)區(qū)的面積早就擴(kuò)大了；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)還沒有算在其內(nèi)。

800平方公里的開發(fā)區(qū)，這涉及到幾千個村莊的消失，幾十萬農(nóng)民的去留，無數(shù)的農(nóng)田耕地被占用，如此宏偉規(guī)模的拆遷圈地，失去土地的農(nóng)民安置好了嗎？

江寧區(qū)秣陵鎮(zhèn)高塘村原有40來戶農(nóng)民，為了村前的一條新建公路已有30戶的農(nóng)民被拆遷走了。該村村民陳仁貴家135平方米的房屋被拆了，1.08畝的菜地也沒了，他只拿到了1500元的搬家費、過渡房租，其他什么補(bǔ)助也沒看到，更不要說拿到。

同時，盡管中央三令五申農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進(jìn)行，但在利益的驅(qū)使下，一些基層組織越俎代庖，操控土地流轉(zhuǎn)，強(qiáng)迫農(nóng)民就范。

江蘇省蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村的村民們說，去年6月初村民正在插秧，村委會突然來了通知，說稻田已被鎮(zhèn)里租給了太湖國家旅游度假區(qū)，每畝地的年租金為560元（含農(nóng)業(yè)稅60元），租期為25年。被蒙在鼓里的村民怨聲一片，鎮(zhèn)里又將租金提高到每畝每年800元（含農(nóng)業(yè)稅60元），農(nóng)民仍不肯答應(yīng)。鎮(zhèn)政府又派人到度假區(qū)中心小學(xué)，揚言如果家長不在承包地流轉(zhuǎn)合同上簽字，學(xué)生將被停學(xué)。

農(nóng)村問題專家何開蔭說，按現(xiàn)行法規(guī)，土地歸集體所有，土地發(fā)包者是村民委員會，基層干部仗著土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，花樣翻新，搞土地的“強(qiáng)流硬轉(zhuǎn)”，這是一個值得警惕的新動向。

無土的農(nóng)民像根草

對失地農(nóng)民而言，占用他們土地的企業(yè)很少在本村招工。他們現(xiàn)在是：打工沒人要，經(jīng)營無門路，就業(yè)難度大。一些村民說，農(nóng)村五六十歲的老人還能干點農(nóng)活，而沒了土地他還能干什么呢？沒有技能，沒有力氣，打工都沒人要。一些村民只好靠在村里打點短工勉強(qiáng)維持生活，如果遇到生病，生活就更艱難了。

農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位，在其他工作崗位上的競爭一般又都處于弱勢。找不到工作，基本生活就難保障。今后的生活，憂！憂！憂！

中國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：對征地農(nóng)民的補(bǔ)償，按前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值來計算。征用耕地的土地補(bǔ)償費用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍，安置費為4～6倍。但是，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“賣難”，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本不能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。即便如此，一些地方還在打農(nóng)民主意，連十分低廉的法定補(bǔ)償款也不兌現(xiàn)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，1987～2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3300多萬畝，近七成是政府用行政方式征占土地。在征地工作中，不尊重農(nóng)民的知情權(quán)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且不完全到位、不妥善安置失地農(nóng)民等問題相當(dāng)嚴(yán)重。

不合理的征地制度，正在造成大批“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”游民。2003年1月7日，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上講話時，特別強(qiáng)調(diào)了土地征用問題。他指出，要改進(jìn)土地征用的補(bǔ)償方式，增加給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計。抓緊研究政策，修訂法規(guī)，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、維護(hù)廣大農(nóng)民權(quán)益、有利于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的土地征用制度。

在重慶，政府向農(nóng)民集體征用一畝耕地，一般補(bǔ)償費只有2萬元左右，有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如高速公路的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有8000元，而政府在工業(yè)用地、商業(yè)用地的出讓價格高達(dá)十幾萬元、幾十萬元。據(jù)調(diào)查，多數(shù)地方征地收入分配的大致比例是：農(nóng)民是10～15%，集體得25～30%，政府及其機(jī)構(gòu)得60～70%。這種不成比例的利益分配使得農(nóng)民在自身利益被侵占后，心態(tài)嚴(yán)重失衡，從而引發(fā)了許多征地糾紛。

必須讓農(nóng)民長期受益

“三六九，拿到手，補(bǔ)償兌現(xiàn)年年有”、“二三九，足額留，吃飯養(yǎng)老樣樣有”。這是江蘇省昆山市的幾位被征地農(nóng)民說的兩句順口溜。

近年來，昆山市從改革征地補(bǔ)償辦法、推行土地收益保險和集體土地流轉(zhuǎn)入手，切實維護(hù)農(nóng)民利益，使土地“還權(quán)于民，藏富于民”，幫助農(nóng)民增收15.8億元，其中政府反哺農(nóng)民1.8億元。

昆山周莊鎮(zhèn)農(nóng)民劉老漢高興地說：“今年我第三次領(lǐng)取土地補(bǔ)償金，今年比去年還多了100多元錢。”2000年4月，該市實行“三六九”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即征（使）用集體土地以每畝責(zé)任田300元、自留地600元，口糧田900元為基數(shù)，落實發(fā)放到戶，并根據(jù)物價上漲指數(shù)，三年左右上調(diào)一次。這種按年分期補(bǔ)償?shù)霓k法保證了農(nóng)民長期受益，受到了廣大被征地農(nóng)民的歡迎。

從2002年開始，昆山市還積極探索以土地?fù)Q保險的做法，為農(nóng)民建立長期受益的保障機(jī)制。市政府按照“低門檻、廣覆蓋”的原則，為全市農(nóng)民辦理基本養(yǎng)老保險。在個人出資40%的基礎(chǔ)上，市、鎮(zhèn)兩級各補(bǔ)助30%，屬于低保對象的農(nóng)村居民個人出資10%，市、鎮(zhèn)兩級各補(bǔ)助45%。市、鎮(zhèn)兩級補(bǔ)助資金大部分來自于土地收益，具體實行“二三九”的提留辦法，即開發(fā)區(qū)工業(yè)用地提取20%的土地出讓金，房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性用地提取30%的土地出讓金，土地權(quán)屬管理費提取90%。提留部分一律進(jìn)入專戶，全部用于農(nóng)民的養(yǎng)老保險。

今后，昆山市凡男性年滿60周歲、女性年滿55周歲的農(nóng)民，每人每月可領(lǐng)取100元基本養(yǎng)老金，70周歲以上每月可領(lǐng)取130元，被征地農(nóng)民在此基礎(chǔ)上每月再增加40元。

有人把農(nóng)村人比作抵抗力最差的人，因為沒有勞保、醫(yī)保等各種社會保障的他們毫無能力面對生活中的突發(fā)狀況。而昆山的做法，基本保障了失土失廠農(nóng)民的基本生活。

即使如此，這對地方財政而言，也是一筆不小的開支，發(fā)達(dá)地區(qū)的財力或許可以承受，但不發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財力或許難以承受，失地農(nóng)民的利益如何保障？

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文指出，“如果說計劃經(jīng)濟(jì)時代的‘剪刀差’讓農(nóng)民付出了6000～8000億元的代價的話，那改革開放以來通過低價征用農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。為什么有的城市敢于出臺一個又一個宏偉的發(fā)展規(guī)劃，從某種意義上說，不排除在資金上有打農(nóng)民土地算盤的想法在內(nèi)。”

按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝。如果按現(xiàn)行的征地補(bǔ)償原則計算，在未來十幾年內(nèi)，農(nóng)民還將因土地的低價征用被剝奪3萬億元以上。

值得注意的是，十屆人大二次會議審議的修改憲法草案中，已提出要完善土地征用制度，并提到了征用和征收的不同概念，因為，征用只是使用權(quán)的改變，而征收卻是所有權(quán)的改變，雖說都有補(bǔ)償，但對農(nóng)民而言，區(qū)分清楚是非常重要的。