電信法制建設(shè)迷霧重重

歷經(jīng)24載春秋，《中華人民共和國電信法》據(jù)說就要結(jié)成正果。有人歡欣鼓舞，有人滿懷疑惑，一部行業(yè)基本法規(guī)，承載了太多的期望。縱觀各國歷史，電信業(yè)的法制進(jìn)程無不充滿坎坷，這不僅與技術(shù)進(jìn)步、市場結(jié)構(gòu)等行業(yè)特性相關(guān)，也與各國政治經(jīng)濟(jì)體制和政府經(jīng)濟(jì)管理職能相關(guān)。出臺不易，執(zhí)行不易，完善更難。沒有人會懷疑中國電信業(yè)必然會走上依法治理、依法監(jiān)管的方向，但法律制度體系、執(zhí)法隊伍建設(shè)和監(jiān)管效率等關(guān)鍵問題依然處于迷霧之中。

電信法律制度加速調(diào)整

迄今為止，在信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域我國已經(jīng)頒布實施了若干項法律法規(guī)，這些制度對于調(diào)控市場、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要的推動作用。截止目前，我國信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域先后通過并發(fā)布了1部法律、5部行政法規(guī)、28項部門規(guī)章以及若干項規(guī)范性文件，分別列舉如下：

法律：2000年12月29日，頒布《全國人大常委會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》。

行政法規(guī)：1993年9月11日，頒布《中華人民共和國無線電管理條例》；2000年9月25日，頒布《中華人民共和國電信條例》；2000年9月25日，頒布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》；2001年12月5日，頒布《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》；2002年11月15日，頒布《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》。

部門規(guī)章：信息產(chǎn)業(yè)部1號令《電信網(wǎng)碼號資源管理暫行辦法》；2號令《通信建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》；3號令《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》；4號令《仿印郵票圖案管理辦法》；5號令《軟件產(chǎn)品管理辦法》；6號令《電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理暫行辦法》；7號令《電信用戶申訴處理暫行辦法》；8號令《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》；9號令《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》；10號令《通信行政處罰程序規(guī)定》；11號令《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)管理辦法》；12號令《電信設(shè)備抗震性能檢測管理暫行辦法》；13號令《郵政用品用具監(jiān)督管理辦法》；14號令《中華人民共和國無線電頻率劃分規(guī)定》；15號令《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭議處理辦法》；16號令《高樓高塔高山設(shè)置無線尋呼發(fā)射基站管理規(guī)定》；17號令，關(guān)于廢止1993年9月11日發(fā)布的《從事放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)審批管理暫行辦法》和1995年11月10日發(fā)布的《放開經(jīng)營的電信業(yè)務(wù)市場管理暫行規(guī)定》的決定；18號令《通信工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》；19號令《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》；20號令《電信建設(shè)管理辦法》；21號令《建立衛(wèi)星通信網(wǎng)和設(shè)置使用地球站管理規(guī)定》；22號令《國際通信出入口局管理辦法》；23號令《國際通信設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》；24號令《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》；25號令《信息產(chǎn)業(yè)部行政復(fù)議實施辦法》；26號令《通信行業(yè)統(tǒng)計管理辦法》；27號令《電子信息產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計工作管理辦法》；28號令《電信網(wǎng)碼號資源管理辦法》。（注：上述規(guī)章詳細(xì)內(nèi)容，請查閱信息產(chǎn)業(yè)部網(wǎng)站http://www.mii.gov.cn/mii/zcfg.html）。

規(guī)范性文件：2003年8月14日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)信息產(chǎn)業(yè)部等部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信市場監(jiān)管工作的意見》（國辦發(fā)[2003]75號文件）；其后，信息產(chǎn)業(yè)部頒布《關(guān)于加強(qiáng)依法治理電信市場的若干規(guī)定》（信部政[2003]453號文件），以落實、細(xì)化國辦75號文件。

但是這些法律法規(guī)只是部分勾勒了電信市場主體的行為規(guī)范，距離完善的電信市場法律體系還相去甚遠(yuǎn)。按照我國電信立法者的工作設(shè)想，首先需要盡快出臺一部規(guī)范全行業(yè)各方主體行為的基本規(guī)范：《電信法》，然后再依據(jù)電信法的立法精神和其中的若干授權(quán)性規(guī)定，并結(jié)合電信產(chǎn)業(yè)和電信市場發(fā)展的實際情況，制定出具體細(xì)致的法規(guī)、條例和管理辦法等下位法律，由此形成以《電信法》為核心的法律制度體系。如果以電信運營市場、電信建設(shè)市場和電信設(shè)備市場為制度設(shè)計的基本對象，那么形成全面法制規(guī)范的時間大約還需要3至5年，其后還將根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整完善。這只是一個理想的構(gòu)思，關(guān)鍵問題在于，入世的外部壓力和日益激烈的內(nèi)部競爭對于權(quán)威法律制度的需求越來越強(qiáng)烈，時間進(jìn)度可能需要加快；其次，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變，電信業(yè)利益主體面臨著新的變化，法律制度體系的內(nèi)容、范圍和重點也面臨新的調(diào)整。

據(jù)此思路，在2003年起步重新起草的《電信法》，將吹響我國電信業(yè)加速法律制度建設(shè)的號角，入世和實施《行政許可法》所帶來的法律法規(guī)清理也將成為重要的推動力量。我們將在未來幾年中，看到許多帶有前瞻性、國際性的電信法律法規(guī)依次誕生。

克服制度缺陷，完善法律體系

從我國已經(jīng)頒布的電信法律制度的名稱和內(nèi)容來看，我國電信法律制度體系遠(yuǎn)未形成，法律法規(guī)存在諸多缺陷。具體體現(xiàn)在如下方面：

1. 數(shù)量少。面對幾千億元產(chǎn)值、占GDP比例3%左右的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，管理電信運營、電信建設(shè)和電信設(shè)備三大市場，信息產(chǎn)業(yè)部在過去的6年中在法律法規(guī)制度建設(shè)上只有上述成果令人憂慮。

2. 覆蓋面窄。從法律制度的內(nèi)容來看，雖然現(xiàn)有法律涵蓋了3大市場領(lǐng)域，但對核心的電信運營市場中存在競爭的各領(lǐng)域規(guī)范不足，而對迅速崛起的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)市場規(guī)范較多；對政府管理行為的規(guī)范較多，對企業(yè)的建設(shè)經(jīng)營和服務(wù)行為規(guī)范較少；這些結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致監(jiān)管部門在實施具體的行政執(zhí)法職能時依據(jù)不足，監(jiān)管效率受到嚴(yán)重影響。

3. 層級低。目前僅有一部針對互聯(lián)網(wǎng)安全的法律，由中央政府頒布的行政法規(guī)的數(shù)量也不多，而信息產(chǎn)業(yè)部以部令方式發(fā)布的部門規(guī)章不少，其余內(nèi)部司局下發(fā)的規(guī)范文件更多。由此產(chǎn)生兩大問題，其一是法律適用性較小，一旦遇到管轄權(quán)沖突就無法執(zhí)行；其二是權(quán)威不足，容易受到地方性法規(guī)的制約干擾。

4. 體系弱。從目前的法律制度框架和內(nèi)容來看，各層級法律法規(guī)沒有形成相互依賴支持的體系，處于各自為政的狀態(tài)。電信市場的利益相關(guān)者不清楚立法者的整體意圖和管理思路，而具體執(zhí)法者則無法整體把握執(zhí)法的尺度，對后續(xù)的立法工作形成了制約。

中國電信市場正在加速轉(zhuǎn)變，電信立法面臨更加艱巨的任務(wù)。其中，首要的難題是盡快塑造具有中國特色、相對完備的法律制度體系。從克服上述缺陷出發(fā)，我認(rèn)為可以提出在未來的制度建設(shè)中，需要遵循的行動方針：

1.立足體系建設(shè)。要以《電信法》為核心，針對電信市場的類型、主體和利益關(guān)系，分別制定和完善系統(tǒng)的法律、法規(guī)、規(guī)章和管理辦法。各層級制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循先后順序，相互補(bǔ)充完善。

2.適應(yīng)階段要求。隨著電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競爭狀況的變化，不同時期的利益關(guān)系矛盾有所區(qū)別，電信法律制度應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這種變化，及時總結(jié)經(jīng)驗，按照先試行、后完備的立法思路不斷推出各項制度規(guī)則，保障電信監(jiān)管依法有序進(jìn)行，促使電信競爭納入法律治理的軌道。

3.加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)。在中國國情的市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境中，監(jiān)管政策先行于法律實踐是常見現(xiàn)象，并且監(jiān)管政策和產(chǎn)業(yè)政策還會出現(xiàn)目標(biāo)和方向分歧。為避免政策的相互干擾及對法律制度的扭曲，需要在立法過程中，對政府主管部門的目標(biāo)、行為和職責(zé)進(jìn)行事先引導(dǎo)，提高政策的協(xié)同效率。

需要提醒立法者注意的是，從立法成本效益出發(fā)，我們在塑造新的電信法律制度體系時不要等待猶豫、求全責(zé)備，而要抓住時機(jī)、保障優(yōu)先。我個人以為，首先要出臺基本大法以調(diào)整基本利益關(guān)系，指導(dǎo)全行業(yè)的改革和發(fā)展方向；然后按照主體、市場、行為、資源、手段、技術(shù)、安全等因素分別出臺各項管理法規(guī)，逐步形成嚴(yán)密的制度體系。為提高透明度和科學(xué)性，電信法制建設(shè)需要公布立法計劃和進(jìn)度表，整合各方智力資源參與立法進(jìn)程。

強(qiáng)化執(zhí)法隊伍，提升監(jiān)管效率

任何制度都不可能自行發(fā)揮作用，它需要執(zhí)法者的實施、守法者的自律以及兩者的良性互動。隨著電信法律制度體系的逐步完善，執(zhí)法能力高低將成為影響制度效果的關(guān)鍵性因素。

我們看到，當(dāng)前電信市場中各類違法經(jīng)營和競爭行為屢見不鮮。其中，重要的原因在于執(zhí)法能力的薄弱。形成這種現(xiàn)象的原因主要有：

1.機(jī)構(gòu)缺位。惡性價格競爭、互聯(lián)互通障礙、消費者權(quán)益受侵害等事件大量發(fā)生在地市以下的基層電信市場，而目前的管制機(jī)構(gòu)和人員集中分布在中央和省一級部門，距離事故現(xiàn)場較遠(yuǎn)，反饋速度和處理能力受到影響。

2.信息不足。電信企業(yè)相互之間信息不對稱，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)和消費者的信息獲取能力處于弱勢地位。無法及時采集具體違法事件的證據(jù)，無法隨時跟蹤競爭行為的發(fā)展變化趨勢，從而影響決策戰(zhàn)略和行動時機(jī)。

3.財力短缺。執(zhí)法行動需要人力、財力等資源支撐，我國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前尚無獨立的經(jīng)費來源，嚴(yán)重依賴中央公共財政，這種狀況決定了各級管制機(jī)構(gòu)基本屬于職能實施性部門而非執(zhí)法性部門。

4.渠道依賴。目前地方電信管制機(jī)構(gòu)雖然在性質(zhì)上屬于中央政府主管部門的派出機(jī)構(gòu)，在人員、財政、職責(zé)等方面獨立于地方政府和企業(yè)。但這些機(jī)構(gòu)脫胎于當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)電信企業(yè)，人員之間有千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，由于普遍的辦公經(jīng)費短缺對電信企業(yè)形成習(xí)慣性依賴，因此容易陷入“管制者陷阱”，成為管制俘虜。這種狀況已經(jīng)持續(xù)了相當(dāng)長的一段時間，對行政執(zhí)法的公開性、透明性和科學(xué)性形成了較大困擾。

5.素質(zhì)差距。由于現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的人員大部分來自于企業(yè)，缺乏對政府公共事務(wù)管理、電信市場監(jiān)管的專業(yè)知識和執(zhí)法理念，因此在理解和實施法律制度方面出現(xiàn)了較大的差異，出現(xiàn)了全國市場針對同一問題采用不同處理方式的現(xiàn)象。比如，在治理價格戰(zhàn)，處理同業(yè)競爭，解決服務(wù)質(zhì)量爭議等方面，各地監(jiān)管部門的執(zhí)法尺度就有較大差異。

可以看出，如果沒有一支高素質(zhì)、合格的執(zhí)法監(jiān)管隊伍，任何良好的法律制度都有可能流于形式。必須針對隊伍的缺陷，盡快加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法能力和效率。

今后幾年，我國電信執(zhí)法隊伍建設(shè)的中心工作是強(qiáng)化地方電信監(jiān)管部門的權(quán)威和執(zhí)法能力，我認(rèn)為這需要從以下環(huán)節(jié)入手，從而逐步克服缺陷、完善監(jiān)管隊伍：

1.進(jìn)一步明確和鞏固地方電信監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)威。要在各項電信法律法規(guī)中明確規(guī)定地方電信監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)限和職責(zé)范圍，要求地方政府和司法機(jī)構(gòu)給予積極主動的配合；同時，賦予地方監(jiān)管部門足夠的處罰手段，以形成有效的法律威懾。

2.加快完善電信市場監(jiān)管信息系統(tǒng)和決策指揮系統(tǒng)。要從法律上賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立市場監(jiān)管信息系統(tǒng)的職責(zé)，逐步建立起以中央為主、部省兩級分別管理的信息系統(tǒng)和決策指揮系統(tǒng)，改善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息獲取能力，扭轉(zhuǎn)信息弱勢地位。

3.加強(qiáng)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人力和財力建設(shè)。通過在職法律培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及招募專業(yè)人才等手段迅速改善電信監(jiān)管人員的知識缺陷和能力差距；同時，通過立法確認(rèn)和保障各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財政來源，參考國際經(jīng)驗建立起隸屬公共財政、實施專項收支的電信監(jiān)管經(jīng)費，從資源保障上避免管制機(jī)構(gòu)被“俘虜”的現(xiàn)象。

4.在法定電信監(jiān)管體制下探索新的監(jiān)管模式。在法律規(guī)定的兩級監(jiān)管體系下，可以探索如何有效解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)與電信市場的地理阻隔問題。如果無法再度授權(quán)，可以充分利用技術(shù)手段和市場化機(jī)制，通過建立市場監(jiān)控系統(tǒng)、舉報激勵制度，借助遠(yuǎn)程辦公會議等方式及時有效處理基層市場的違法競爭行為。

法制需要相對穩(wěn)定的規(guī)范，而電信行業(yè)需要高度的前瞻性和創(chuàng)新性，這就注定電信法制進(jìn)程會有曲折甚至反復(fù)。但只要我們抓住立法、執(zhí)法、守法三個環(huán)節(jié)，從塑造科學(xué)的法律制度體系、提高監(jiān)管隊伍的執(zhí)法能力入手，就能夠廓清前程中的迷霧，將進(jìn)程的主動權(quán)牢牢掌握在自己手中。