中央“一號文件”的決策背景

李衛兵等

剛剛公布的《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》是今年中共中央、國務院出臺的第一份文件，對這份文件的出臺，有報道說：這是九億農民收到的一份新年大禮包。那么，這份大禮包到底是怎么拿出來的呢？我們采訪了文件起草小組的兩位成員：中央財經領導小組辦公室局長唐仁健、國務院發展研究中心農村部部長韓俊。

一號文件出臺前奏

2月9日，中國各大報紙都在頭版頭條報道了中共中央正式公布的一號文件，這是在1982年至1986年，中共中央連續五年下發關于農業和農村工作的一號文件之后，時隔18年，中共中央一號文件再次回歸農業。特別是這次文件明確地提出了增加農民收入的主題。

把"三農"問題作為中央一號文件的主題，是18年來的第一次。但實際上，我們了解到，這個文件出臺并不是橫空出世。去年一年，國家就"三農"問題發布的新政策也是歷年來最多的。對此，有評論說，這是新一代中央領導集體對解決"三農"問題在政治上做出的鄭重承諾。這些都為一號文件起草小組的成立，做好了鋪墊。

2003年9月30日，一號文件起草小組成立，主管農村工作的國務院副總理回良玉擔任總負責人，成員由中央9個部門和地方的有關人員構成。他們中既有德高望重的專家，思維活躍的學者，又有來自中央各部門和地方的經驗豐富的領導干部。唐仁健局長和韓俊部長都是在這時進入起草小組的。

唐仁健："宏觀的數據和經濟分析表明，農民增收是一個重點、難點，也是一個非常迫切要解決的問題。農民人均純收入的增長從1997年以后就開始逐年下降，大體在百分之五點幾降到百分之三點幾，到最后百分之二點幾，最近兩年有所恢復。但是這也是一個恢復性增長，幾年平均下來也只有百分之四左右，而這幾年平均城市居民的收入增長大體是8%。這樣由于城鎮居民的收入增長比農民要快的多，所以最近幾年城鄉居民收入的差距不是縮小了，而是不斷地擴大了。"

韓俊："回副總理還用了兩個'最'來深刻地描述當前的農業和農村經濟的形勢。第一個最，是改革開放以來農民增收形勢最嚴峻的時期；第二個最是，當前農業和農村發展面臨的最根本最突出的問題，是農民增收難的問題。正是由于國務院領導明確地提出了這么一個重大的判斷，所以起草組的同志把農民增收作為一個主題，是非常有必要的。"

記者："我們這個工作組是由哪些人員構成的？"

唐仁健："工作組總體上是由9個部門的同志，大體有兩個層次。一個層次是以部領導為主，他們是這個文件起草的主要決定者；另外一個由約30位同志組成的工作小組，里面既有從事理論工作的同志，也有實際部門，搞政策研究的同志，既有中央部門的同志，也有地方的同志參加。"

記者："那么這樣的一個構成，對于我們制定政策帶來一些什么樣的好處？"

唐仁健："這個結構最大的好處就是理論和實際可以很好地結合，中央的考慮和地方的一些實際情況，可以很好地溝通。地方的幾位同志參加，確實起到很好的作用。比如他們提出來的觀點，可能有地方色彩，但是它啟發我們思考一些全局的問題。

記者："能不能舉一個例子？"

唐仁健："文件里面有好幾處都寫道，有條件的地區可以率先怎么著怎么著。這些實際上都是地方的同志提出來的，也有很多東西，雖然具有地方特色，但是從長遠看它可能是全局的問題。"

確定了一號文件的主題，但是，在這個主題下要作什么樣的文章，這是起草小組接下來要做出的選擇。怎么才能抓住農民增收的關鍵？從中央領導，到起草小組，這個時候都開始了全面調研。

中央領導小組的調研

在一號文件起草過程中，中央領導同志多次奔赴全國各地農村進行調研。2003年10月1日至4日，胡錦濤總書記來到湖南農村，深入田間地頭，了解當地的糧食生產和農民收入情況。12月12日至17日，胡錦濤又專程來到糧食主產區河南、山東兩省調研，同當地干部群眾一起探討如何促進農民收入較快增加。溫家寶等國務院領導也多次就農民增收等問題進行調研。12月18日，胡錦濤總書記剛從山東、河南農村結束考察返京后的第二天，中央政治局常委會舉行會議，同意將農民增收問題作為2004年中央一號文件下發。

唐仁健："從中央領導胡錦濤總書記、溫家寶總理、良玉副總理，以及各有關部門一些負責同志，都進行了大量的調查研究。這個為很多具體政策的出臺，起了很好的推動作用，其他起草組同志也進行了調研。"

韓俊："我們曾經對中部的三個比較有代表性的省份做過非常詳細的調查，我們的調查報告也提交給了國務院的領導。我印象最深的就是在糧食主產區，農產品價格的持續低迷，農民種糧已經無利可圖，已經接近入不敷出的邊緣。再比如說，我們調查了很多農戶，農民就說糧價越來越低，但是稅費減免的幅度沒有那么大。很多農民講，我們種糧的純收益全部被抽走了。比如說8.4%的農業稅稅率，它的利潤率還沒有8.4%呢。這些情況說明，在糧食主產區，農民收入停滯的問題確實是我們國家當前面臨的一個重大的問題。一號文件明確把支持糧食主產區農民增加收入作為第一條來寫，這條政策是深受糧食主產區農民的歡迎的。"

基層調研讓中央領導和文件起草小組直接聽到了來自農民的聲音，一系列提高農民增收的政策思路開始逐漸成形。韓駿告訴我們，他當時在起草小組的會上，說過這么一句話，過去制定農村政策往往不缺提法，缺的是實招。那么，這次制定一號文件怎樣避免這個問題呢？

唐仁健告訴我們，他到湖南洞庭湖區調研的時候，有一個農民告訴他們，現在什么都不缺，就是缺錢，因為農產品太多，賣不掉。這番話給起草小組留下了很深的印象，本來他們寫的第一稿里面，農林牧副漁面面俱到，是一個綜合性草案，后來經過10多稿修改，這些內容都去掉了。起草小組的目的越來越明確，就是要圍繞增加農民收入，提高一號文件的含金量，讓農民得到實惠。

農民補貼問題

韓俊："我參加過兩次國務院領導召開的專家座談會。我的一個印象就是在座談會上，你完全可以直言不諱地提出非常尖銳的問題。比如中央明確提出要按照'多予，少取，放活'的這么一個基本方針，來解決好'三農'問題。那么有的專家就明確提出'多予，少取，放活'是好政策，但是一定要有實招。那么就向國務院領導提出要咬牙跺腳出實招，國務院領導對這份意見是完全能夠聽得進去的。"

記者："意見提出以后是一個什么樣的結果呢？"

韓俊："大家看到了，現在形容一號文件就是說政策含量比較高，實招最多。"

唐仁健："這次文件的含金量非常高，這個含金量不僅包括投入，還包括政策，包括改革，這個力度之大應當說也是多少年沒有的。"

韓俊："但是我們對于直接補貼農民，有幾種不同的意見。有人建議說好像錢也不多，意義不大，有人認為沒有能力補，各種意見都有。但是主導的意見還是認為，中國現在已經進入工業化的中期階段，可以說是在新的階段，農業不應該繼續成為一個受擠壓的部門，應該成為一個受補助的部門，直接補貼農民，這是對農業支持和保護的一種比較有效的途徑，后來這個意見就被采納了。"

記者："關于這個直接補貼農民的爭論，當時激烈到一個什么樣的程度？"

韓俊："可以說爭論的一個焦點問題就是拿出多少錢來補農民。有人講拿出糧食風險基金的一半，至少一半。我是這個建議，要至少拿出一半來直接補貼農民，糧食風險基金是3200億，要拿出1500億。也有人認為，拿出三分之一，后來是采納了三分之一的政策主張。"

一號文件的起草過程充分體現了決策科學化和民主化的精神，起草小組內部完全是暢所欲言，各種各樣的觀點都可以提出來，大家經常是爭論得非常厲害。

對于補貼問題，一號文件規定：為保護種糧農民利益，要建立對農民的直接補貼制度。2004年，國家從糧食風險基金中拿出部分資金，用于主產區種糧農民的直接補貼。其他地區也要對種糧農民實行直接補貼。

韓俊："這22條政策里面，我覺得最實的一招，含金量最高的一招，是農業稅的稅率平均降低一個百分點，取消農業特產稅，然后對種糧的農民進行直接補貼。那么農業稅平均降低一個百分點可以為農民減負70個億，取消農業特產稅可以為農民減負48個億，對農民的直接補貼達到了100個億，這三條政策都是農民可以直接得實惠的政策。"

最近幾年，土地成為很多農民最傷心的事。他們離開土地之后，往往得不到足夠的補償和安置。

在一號文件的起草過程中，怎么樣為失地農民提供補償和保障始終是起草小組討論的另一個焦點。為此，他們曾經到全國很多地方進行調研，聽取農民和其他各方的意見。唐仁健和韓駿告訴我們，和以前相比，這次在一號文件中，關于征地補償的政策變動很大。

韓俊："1987年到現在大約我們征用了農民的2400萬畝耕地，估計有3400萬農民失去土地或者說部分失去土地。那么今后城市發展的速度越來越快，還會有更多的農民要失去土地。現在城市的發展占用一部分耕地是難以避免的，但是一定要防止濫占，尤其是對失地農民一定要給與合理的補償。妥善解決他們失地以后的出路問題。國家統計局有一個調查報告，根據這個調查報告，失地農民失地以后統一安排就業的還占不到3%，那么失地農民有20%是閑賦在家沒有事干。所以文件就是要制約，要遏制政府依賴吃地皮來發展城市，這實際上是剝奪農民，文件里明確提出要為實地農民建立必要的社會保障，這實際上也是維護農民權益的一個重要手段。"

一號文件綠色通道

一號文件明確提出，要加快土地征用制度改革，切實落實最嚴格的耕地保護制度，控制征地規模，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障。我們希望一號文件的這些規定，能讓那些被征去土地的農民吃顆定心丸。說起農民增收，以前還聽說過這樣的事情，有些地方種果樹，蘋果豐收了，可是，因為過路費太高，很多農民即使把蘋果拉到城里賣了，也是賠錢，于是索性把果樹砍了。面對過路費這個農民增收的障礙，一號文件能不能給他們打通一個綠色通道呢？

唐仁健："它的合理性在于現在很多公路，我們采取新的建設運營和管理方式，很多都企業化了。有很多就是企業的投資，完了你現在一句話說給它免了，好像于情理上也說不過去。"

韓俊："但是路橋費確實有它的明顯的不合理性，比如說你拉一車的芯片，拉一車的手機，和拉一車的大白菜路橋費是一樣的，這明顯的是不合理的。但收費標準是一樣的，所以這個政策確實有值得改進的地方。"

唐仁健："我們也進行了大量的調查研究，一個是浙江省，一個是湖北，一個是四川，這三個省都已經在省內搞了綠色通道，尤其是四川省。四川省的綠色通道，不僅把一般的過路過橋費給免了，把包括高速公路在內的費用都全免了，這樣給農民帶來的收益至少在2個億到3個億。所以這項政策盡管有一定的阻力，但是最后包括連交通部門的同志在內，他們都給與了大力的支持，這項政策也終于出臺了。"

一號文件非常重視搞活農產品流通，提出支持鮮活農產品運銷，在全國建立高效率的綠色通道，進一步改善農產品的流通環境。

另外，一號文件中還有一個非常引人注目的地方就是對農民工提法的改變。文件強調了"進城就業的農民工已經成為我國產業工人的重要組成部分"，這種提法在中央文件中提出尚屬首次。對此，唐局長和韓部長都認為，這個提法非常深刻，也非常符合實際。

農民工變成產業工人

記者："我們還注意到在這個文件當中有一個提法，農民工成為產業工人的一部分。"

韓俊："這是一個新的提法。根據第五次人口普查的資料，我們國家二產業的就業人員當中，農業戶籍的就業人員已經占到46.5%。在制造業的就業人員當中，農業戶籍的就業人口已經占到57.6%。在建筑行業，農民工已經占到80%，所以說農民工已經成為產業工人的一個重要組成部分，文件里關于保障降低農民外出就業的門檻，關于保障外出就業農民的合法權益，關于提高他們的就業能力都有非常明確的政策要求。"

記者："你覺得有可能給他們帶來一些什么樣的影響和變化？"

唐仁健："這樣他們在收入問題上，在居住問題上，在很多社會保障方面，應當說肯定會比他們以前的情況有大大的改善。另外文件里還有一點非常重要，就是強調為了提高農民進城務工就業的能力關鍵要提高他們的素質，因為農民工問題在很大程度上是個收入問題。收入問題在很大程度上又是一個就業問題，就業問題的關鍵是要抓住他們的素質問題，勞動技能。所以這次強調了國家要拿錢，中央地方財政都要拿錢專門支持農民工的培訓。"

韓俊："國務院去年已經明確說工傷保險，應該覆蓋到所有的就業人員，包括農民工。今后的最低工資，現在有關部門正在制定，最低工資政策應該讓農民能夠受益。社會保障要逐步建立，覆蓋所有國民的最基本的，比如說醫療保障制度。那么將來在這么一個大的判斷下，我們的很多政策都要進一步地做調整。"

我們都知道要善待農民工，大家是從感情的角度體會他們的難處。而一號文件，第一次從政策層面提出，農民工是產業工人的重要組成部分，第一次要求把農民工的職業培訓、子女教育、勞動保證納入正常的財政預算。用唐仁健局長的話說，一號文件中象這樣的實實在在的，含金量高、可操作性強的政策還很多。