我國城市公用事業發展對策

王麗萍　葛艷梅　劉　靜

緘市公用事業即生產公用品的企業，它是我國國民經濟建設，特別是城市建設中非常重要的生產類型，主要包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、綠化、公共交通、道路橋梁等，推而廣之，還包括鐵路、郵政、電信等諸多行業。與其它行業比較，這些行業均有著很明顯的自身特點：從城市公用事業提供的產品用途上來看，它具有公益性；從產業類型來看，它具有基礎性：從經營方式看，它具有自然壟斷性；從企業屬性和服務范圍來看，它具有地域性；從投資規模來看，它具有投資規模大，資本回收期長的特點。由于以上特點，政府對此類行業采取特許經營的監管方式。從1989年以后，我國的國民經濟進入了穩定、持續、高速增長期，GDP年均增長9％左右。以經濟發展的大好形勢為背景，在我國政府提㈩的擴大內需，拉動經濟增長方針的作用下，公用事業以高于整個國民經濟增長的速度快速發展。根據我國推進城市化建設的方針，城市化必將加速進行，城市市政建設也必將進入一個高速發展的時期；同時，由于我國經濟的持續、高速發展，人民生活質量愈來愈高，對城市公用設施提出了越來越高的要求，這些都為城市公用事業向更高質量發展提供了越來越廣的空間。目前，我國城市公用事業仍然存在著一系列的問題，制約了城市公用事業的發展，使其成為影響我國纖濟進一步發展的瓶頸。因此，深入研究其特點及發展現狀，探討其發展對策，對促進城市公用事業的改革及國民經濟的發展都有著非常重要的意義。

一、解放思想，轉變觀念，探索中國式城市公用事業發展之路

隨著我國加入WTO，對外開放的廣度和深度增加，我國對世貿成員方在各方面體現最優惠待遇和透明度原則，使外來資本及外來的管理模式對我國形成了更大的沖擊和挑戰，同時也為我國公用事業的發展帶來機遇和新的理念。在城市公用設施建設，巾，我們也應該樹立開放的經營思想，用城市經營理念去開發城市公用事業。應該將城市看作一種資產，城市經濟從本質上講屬于一種商品，它是國家最大的有形資產，完全可以運用市場的手段，對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地)與人力作用資本(如路、橋)及相關的延伸資本(如路、橋的冠名權)等進行集聚、重組和營運，最大限度的盤活存量、吸引增量，走出一條以城建城、以城興城的城建市場化之路，實現城市的自我滾動、自我積累和自我增值。這樣，公用設施就不再是單純的建設，而主要在經營?？梢詫⑹袌鼋洕淼慕洜I理念、經營機制、經營主體、經營方式等多種要素引入城市建設，把城市建設推向市場。為了達到這一日的，可以考慮以下幾個方面的途徑。

1、認真貫徹黨的關于我國城市公用事業的政策，推進公用事業的市場化。積極引入外來資本和民間資本，擴大融資渠道，大力支持各種經濟類型在公用事業的嘗試和發展。即一切有利于公用事業發展的資金、一切有利于公用事業發展的經營方式都要敢用、善用。

2、探索各種資本進入公用事業的營運模式。隨著我國公用事業進入市場化步伐的加快，全國各地也陸續出現了一些民間資木、外來資本進入公用事業的纖營模式。其中不乏成功的范例，例如上淘竹園第一污水處理廠項目，四川邛崍自來水公司項目都是采用BOT(建設一運營一移交)模式取得成功；又如四川邛崍的天然氣項目采用TOT(移交—運營一移交)的經營方式；PPP(公眾、私人、合作)經營方式；以及中外合資(如法國昭和水公司和奉賢自來水第三水廠合資成立上海首家中外合作昭合自來水公司)、直接并購(如威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠)以及純民營等多種經營方式。各地應因地制宜地采取適當的方式引進資金，引入先進的經營方式發展當地公用事業。

3、對于按國有國營方式經營的公用事業單位要促使其盡快建立現代企業制度。徹底將企業與政府脫開，讓企業真正成為經營的獨立法人。這樣不但能促進企業加強內部管理，提高經濟效益，同時也能促進企業真正進入市場，了解供求變化、把握市場運行規律，以謀求企業發展。

二、建立健全完善的社會主義企業監管制度

在社會主義市場化條件下，轉變政府職能、實現政企分開、研究政府對公用事業的監管方法，對保證公用行業的良性發展是非常重要的。

1、建立統一的監管機構。在我國，政府監管仍是人們不斷探索的新課題。建立統一的監管機構，徹底割斷原有的政企關系，仗監管機構致力于監管活動，便于配備和培養高素質的監管人員，便于研究探索各類監管措施和方法。同時，也有利于對各行業，各單位執行統一的監管政策，這在公用事業市場化的初期是非常重要的。

2、健全相關法律、法規，完善市場準入制度和特許經營制度。在現有法律、法規的基礎上，各地應結合自身情況制訂可行的市場準入制度和特許經營制度。市場準入和特許經營應規范進入條件、進入程度、經營責任及經營保障，這樣既能保障公共利益，又能保障投資經營者的利益，才有利于公用事業在一個良性狀態下發展。有了法規、制度，政府監管就有了依據，競爭就有了公平的環境，經營就有了規范。

3、加強對監管方法的研究，探索適應中國的監管方法。首先，應完善價格聽證會制度。對公用品價格的監管是監管的一個非常重要方面，我國在1998年頒布了《價格法》，建立了聽證會制度，由企業、消費者、各利益集團在聽證會上表達自己意見，政府在此基礎上確定價格。應該說價格聽證會制度是價格監管中的一個非常重要措施。在聽證時，應解決諸如那些公用品價格要聽證，那些人或企業、或團體參加聽證，如何保證企業真實信息的披露、價格確定的依據、政府定價原則(聽證結果對政府定價的影響)等問題，也就是規范聽證行為。其次，政府要注重公用事業對社會安全影響的監管。由于公共產品的基礎性和與人民生活緊密相關性，使其生產的正常與否往往會影響社會安全。比如2003年上半年美國和加拿大的大停電事件，對社會經濟造成了相當大的損失；又如國內某地發生的有人向自來水廠投毒事件，對當地人民的生命造成了很大的威脅；又如企業的排污又會對環境造成很大的影響等等。因而關注公共安全、公共衛生和社會環境等方面的監管對經濟發達和經濟發展較快的國家地區尤為重要。再次，加強對公共產品質量、服務、安全的監管是政府監管的新領域。除了關注公用產品的價格，更要關注這個價格下所提供的公用產品的質量。比如在低廉的價格下提供不衛生的自來水，就沖擊了價格監管的意義。由于這類企業的自然壟斷性質，因而對其服務質量監管，對于公用品使用安全性的監管同樣的重要。隨著公眾對公用品數量、質量、服務、安全性等方面要求的提高，這方面的監管愈來愈占有重要地位。

三、統一、協調、經濟地建設城市公用設施

1、在城市公用設施建設中要統籌規劃，均衡發展，適當超前。要從城市發展的全局出發，制訂城市公用設施的發展規劃，要組織協調公用行業各個部門的建設行為，消除瓶頸現象，也要避免個別設施的超常建設。同時，規劃建設時要比緘市發展適當超前，留有發展余地和改造空間。

2、應組織建設城市公用的地下管網通道，避免通道的重復建設和相互干擾?？梢猿闪⒊鞘械叵鹿芫W通道管理公司，專門負責對地下公用管網通道的建設。公用事業各管網(水、電、電信、天然氣、煤氣等)均付費使用，既能節約建設費用，又便于統一管理，還有利于維護緘市的公共環境。

3、分離壟斷環節，增強競爭。公用事業的自然壟斷性很大一部分就是由于公用產品的傳輸需要特殊的管(路)網，因而管(路)網是其形成自然壟斷的關鍵。我們應把現有公用事業的生產、傳輸、銷售等各環節進行分割，各自組成企業，對生產和銷售可以采取引入競爭的方法使它們真正進入市場，對傳輸環節可采取事前競爭的辦法并加強監管措施，這樣就會使公用事業減少自然壟斷的范圍，更多地引入了競爭，更有利于公用事業的發展。