以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)京津風(fēng)沙源治理工程

袁俊芳

一

反思自然生態(tài)環(huán)境惡化的歷史，深刻認(rèn)識用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)京津風(fēng)沙源治理工程的必要性和重大意義。

我區(qū)京津風(fēng)沙源治理工程區(qū)域，天然草地是生態(tài)系統(tǒng)的主體。歷史上曾以美麗富饒，“草過于馬脊”，“風(fēng)吹草低見牛羊”而著稱于世。美麗遼闊的草地具有很強的生態(tài)功能，起到了無可替代的天然綠色屏障作用。但從20世紀(jì)60年代起，由于人口猛增，需求擴大，盲目開發(fā)土地、草場，造成生態(tài)失衡；90年代以來，由于忽視生態(tài)保護(hù)，單純追求糧食、牲畜增長數(shù)量和速度，低水平粗放經(jīng)營，進(jìn)一步加劇了生態(tài)環(huán)境惡化，土地荒漠化呈現(xiàn)出“加速化”、“普遍化”、“重度化”和土地生產(chǎn)能力弱化、地區(qū)貧困化的嚴(yán)重局面。

加速化——土地退化、沙化速度加快，越來越快。據(jù)資料顯示，60年代草地退化面積大約為18%，80年代擴展到39%；從90年代到2000年則擴展到735%。60年代，渾善達(dá)克沙地沙化面積大約只有193萬平方公里，90年代初擴展到304萬平方公里，90年代末擴大到379萬平方公里，現(xiàn)在已達(dá)414萬平方公里。五六十年代流動沙丘僅有2％，半流動的占5％，2000年已達(dá)到1682％和3399％。同時，沙塵暴發(fā)生頻率加快，次數(shù)增加，時間提前。錫盟揚沙和沙塵暴天氣，60年代平均每年6天，現(xiàn)在增加到20多天，波及范圍越來越大，越來越遠(yuǎn)。

普遍化——土地荒漠化已成為區(qū)域內(nèi)一種普遍現(xiàn)象，并在整體上處于迅速擴展之中。據(jù)統(tǒng)計，2000年該區(qū)域土地荒漠化率已達(dá)73%以上，其中風(fēng)蝕化荒漠約占5914%，水蝕化荒漠約占1267％，重度鹽漬化荒漠約占144％。錫盟渾善達(dá)克沙地周邊旗縣，風(fēng)蝕化土地達(dá)75％以上。

重度化——就是非荒漠化土地轉(zhuǎn)為各類荒漠化土地的速度加快，嚴(yán)重程度提高。據(jù)調(diào)查，到2000年，整個沙源治理區(qū)，風(fēng)蝕荒漠化土地中，輕度、中度、重度和嚴(yán)重度的分別占到6374％、2431％、794％和04％，而且每年分別以105％、55％和338％的速度向中度、重度和嚴(yán)重度轉(zhuǎn)變。赤峰市荒漠化土地占全市總面積的64％，其中重度化土地面積占2891％；錫盟大草原嚴(yán)重退化面積已達(dá)19億畝，占草地總面積的64％；蘇尼特草原幾乎全部荒漠化，并與渾善達(dá)克沙地連為一體。

草地（包括部分耕地）生產(chǎn)能力弱化——主要表現(xiàn)在草地植被由茂密變稀疏、覆蓋度降低，草種群落結(jié)構(gòu)組成貧乏化，原生高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)牧草部分或大部分消失，非牧性雜草增生；部分耕地風(fēng)蝕沙質(zhì)化，肥力盡失，成為不毛之地，由此導(dǎo)致生態(tài)功能的消退和生產(chǎn)能力下降或喪失。一是生物總量減少，草群平均高度從70年代的70cm降至現(xiàn)在的不足25cm；植被平均覆蓋度由375％降至212％，平均產(chǎn)草量由103公斤／畝降至41公斤／畝。二是可食性牧草特別是優(yōu)質(zhì)草減少。輕度沙化的減少30—45％、中度的45—70％、嚴(yán)重的90％以上。與80年代相比，二等草地由18畝養(yǎng)1只羊現(xiàn)增到36畝，三等的由40畝增至110畝，四等的由50畝增至130多畝。單位草產(chǎn)量和質(zhì)量越低，越超載過牧，形成不良循環(huán)。

地區(qū)貧困化——由于荒漠化破壞了生產(chǎn)力，有的失去了基本的生產(chǎn)條件，形成區(qū)域性生態(tài)化貧困。風(fēng)沙源治理區(qū)34個旗縣（市）中，有國家級貧困縣16個，自治區(qū)級的8個，分別占自治區(qū)總數(shù)的5334%和4211%，成為自治區(qū)最貧困的地區(qū)。

殘酷的歷史事實說明，錯誤的發(fā)展觀是造成生態(tài)災(zāi)難的根本原因。我們要反思?xì)v史，面對現(xiàn)實，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，充分認(rèn)識樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀對提高執(zhí)政能力和管理水平，對促進(jìn)改革，擴大開放，實現(xiàn)經(jīng)濟文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明全面發(fā)展的重要意義和作用。

二

用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌風(fēng)沙源治理工程，解決面臨的問題，加快發(fā)展步伐，提高工程質(zhì)量和效益。

（一）制定和完善沙源治理工程總體規(guī)劃，從項目管理向規(guī)劃管理、從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。

規(guī)劃是工程實施和管理的靈魂，是建立科學(xué)管理、科學(xué)施工的前提。但當(dāng)前有些地方規(guī)劃不到位或不完善，尤其是上下兩級在項目安排和投資方向上，互不銜接，有的嚴(yán)重脫節(jié)，形成很大的盲目性和隨意性。要提高工程管理的科學(xué)性，必須以規(guī)劃行事，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，搞好工程的總體規(guī)劃。凡規(guī)劃不到位、不完善的，都應(yīng)進(jìn)行修訂完善；沒有規(guī)劃的要抓緊制定。規(guī)劃必須弄清沙源區(qū)生態(tài)資源情況，明確治理目標(biāo)和重點地區(qū)、重點項目并落實到位；要提出治理措施、時間和步驟；要明確后續(xù)產(chǎn)業(yè)和加快發(fā)展的政策等。自治區(qū)和盟市的總體規(guī)劃，要以旗縣的規(guī)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整、修訂、完善，使上下規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，增強規(guī)劃的科學(xué)性和指導(dǎo)性。

為了保證規(guī)劃質(zhì)量，自治區(qū)應(yīng)提出規(guī)劃指導(dǎo)大綱，并對盟市、旗縣參加規(guī)劃人員進(jìn)行集中培訓(xùn)。最后要經(jīng)有關(guān)專家和主管部門專業(yè)人員，分盟市進(jìn)行規(guī)劃評審，最后由發(fā)改委批準(zhǔn)實施。

（二）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改進(jìn)項目選擇和管理方式，提高工作效率，保證施工質(zhì)量和投資效益。

1比范üこ滔钅浚要實行雙向選擇。上級主管部門安排每年的工程項目，要據(jù)國家計劃要求，及時與下面溝通，由單方?jīng)Q定為上下雙方協(xié)商決定，使項目更符合實際，減少投資“漏洞”，保證投資安全。同時，要提前安排下年度項目任務(wù)，并力爭在上年12月前下達(dá)，以增加施工準(zhǔn)備時間，保證工程質(zhì)量。

2備淖饕瞪杓粕笈制度為備案制，提高時效和指導(dǎo)作用。上級主管部門規(guī)定，作業(yè)設(shè)計由“有資質(zhì)”單位承擔(dān)和審批。實踐結(jié)果表明，一是沙源治理項目點多、面廣、少數(shù)“有資質(zhì)”單位，根本難以承擔(dān)，完全由旗縣有關(guān)部門自己搞；二是審批不及時，有的拖至6、7月乃至11、12月，延誤了有利季節(jié)，影響施工質(zhì)量；三是以“審批”為名，進(jìn)行亂收費。沙源治理工程項目，主要是人工、飛播造林種草、小流域治理以及打井、修渠、筑小塘壩等水源和節(jié)水灌溉工程，旗縣主管部門技術(shù)人員，多年從事這些工作，完全有能力承擔(dān)設(shè)計和施工，規(guī)定由上級“有資質(zhì)”單位審批，除增加程序和運行成本，沒有實質(zhì)性作用。另外，旗縣有關(guān)部門技術(shù)人員搞作業(yè)設(shè)計沒有經(jīng)費，而上級“有資質(zhì)”單位則借“審批”之機，舉手之勞，收取作業(yè)設(shè)計費。這是極不合理的，屬于“合法”的亂收費，應(yīng)及早取消。按照誰設(shè)計誰收費的原則，應(yīng)將設(shè)計費發(fā)給旗縣主管部門，用于作業(yè)設(shè)計補助和前期準(zhǔn)備工作。

3備募嗬碇莆督查制，利用高科技手段進(jìn)行工程監(jiān)測。監(jiān)理制是基本建設(shè)的一種制度保障。但是，沙源治理工程根本不同于基本建設(shè)，有強制性標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)理手段。沙源治理主要項目多以種樹種草為主，上千萬計的樹苗、草籽，難以全部監(jiān)測，飛播造林種草，種子被“一風(fēng)吹”了，監(jiān)理也無可奈何；沒有作業(yè)設(shè)計，也得開工，項目不合實際，也不能變更；而且，一個監(jiān)理組兩三人（多是退休干部），管兩三個旗縣，既沒有交通工具，又無先進(jìn)監(jiān)理手段，在短時間監(jiān)理幾萬畝、幾十萬畝一齊施工的項目，是不可能的，跑馬觀花也辦不到。實踐證明，監(jiān)理的形式大于作用。另外，整個監(jiān)理費每年支出近千萬元，實際用于監(jiān)理工作支出的不過30%左右，大部分成了所謂監(jiān)理公司的“合法”收入，吃生態(tài)建設(shè)“大鍋飯”。所以，改監(jiān)理制為督查制實為必要。由上級主管部門派督查員，對工程項目進(jìn)行巡視檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，既保證按規(guī)程施工，又可節(jié)省一筆不必要的開支，防止和杜絕腐敗現(xiàn)象滋生。應(yīng)將這筆不小的“監(jiān)理費”，用于治理工程項目技術(shù)承包，亦或用于生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)站建設(shè)，以實現(xiàn)監(jiān)督管理信息化，提高監(jiān)督管理水平。

（三）進(jìn)一步規(guī)范治理項目標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，突出重點，加大投入。

1鋇髡規(guī)范水源工程和節(jié)水灌溉工程項目及投資標(biāo)準(zhǔn)。實踐證明，水源工程每處1萬元是脫離實際的，導(dǎo)致遍地開花，低質(zhì)量、低效益。2003年8月，國家水利部在《指導(dǎo)意見》中對“一處”作了界定：即水窖、蓄水池和小塘壩等小型攔蓄水工程，以攔蓄總庫容每200立方米為1處，節(jié)水灌溉面積每3公頃為1處。這個規(guī)模投資1萬元根本不夠。內(nèi)蒙古京津風(fēng)沙源治理區(qū)域多處于高原貧水區(qū)，應(yīng)按不同項目實際，確定投資標(biāo)準(zhǔn)。以機電井為例，百米深井加配套至少需10萬元左右；水窖、蓄水池、小塘及節(jié)水灌溉設(shè)施等，應(yīng)按規(guī)模大小核定標(biāo)準(zhǔn)，以保證工程質(zhì)量和效益，杜絕虛假工程。在項目選擇上，必須因地制宜，區(qū)別對待，采補結(jié)合?？刂聘吆乃椖?，實現(xiàn)水資源生態(tài)平衡，永續(xù)利用。

2苯一步明確退耕還林（草）項目標(biāo)準(zhǔn)與范圍，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。“退耕地”的界定，應(yīng)以坡度和沙化等級作為標(biāo)準(zhǔn)，即坡度大于15°、沙化程度3級以上的耕地，原則上納入退耕還林還草工程；坡度低于15°、沙化程度3級以下的，要作為中低產(chǎn)田進(jìn)行綜合治理，使該退的退下來，該治理的治理上去，以優(yōu)化整體治理結(jié)構(gòu)和工程實效，亦保證糧食生產(chǎn)和安全。牧區(qū)要取消“引農(nóng)入牧”等違背草地生態(tài)規(guī)律的口號，對“高產(chǎn)飼料地”要作出明確界定，避免大搞“小而散”遍地開花的“飼料地”，造成建設(shè)中的破壞，出現(xiàn)集中治理，分散破壞的不利局面。對墾草種田包括不配套的小而散的草庫倫，要按照“已墾草原退耕還草”的要求，實施退耕還草。

3幣突出重點，加大草地禁牧區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)以及封山育林（草）區(qū)的建設(shè)，充分利用自然更新能力，恢復(fù)植被和生態(tài)。沙源治理區(qū)雖然生態(tài)嚴(yán)重惡化，但大部分草地、沙地植被更新的條件并未完全喪失。實踐證明，只要杜絕牲畜啃食、踐踏和人為破壞，即使在半流動沙丘上，原生草木植物的恢復(fù)2—3年就見成效，3—5年就可以基本固定。各地要認(rèn)真總結(jié)草地、沙地自然恢復(fù)的經(jīng)驗，并加以人工技術(shù)促進(jìn)措施，加快植被恢復(fù)和生態(tài)系統(tǒng)的形成。

4幣增加防災(zāi)和管理經(jīng)費。近兩年蝗蟲、鼠害已給恢復(fù)的草地造成了很大危害。隨著種樹種草、圍封、禁牧面積的擴大，管護(hù)和防火、滅蟲、滅鼠等任務(wù)越來越大?！叭纸ㄔO(shè)，七分管理”。如果管護(hù)不到位，不僅影響樹、草的成活率和保存率，甚至使治理成果毀于一旦。管護(hù)和災(zāi)害防治已刻不容緩。這方面所需資金，應(yīng)納入工程總投資中，列專項經(jīng)費，予以保障。

（四）推進(jìn)體制創(chuàng)新，探索建立生態(tài)資源法人治理體制和運行機制，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、保護(hù)與利用一體化。

目前，一些地方實行劃分到戶或個人承包，但其只重收益，忽視保護(hù)。要防治大面積林草地的蟲鼠災(zāi)害，或林草地更新等，根本無資金。要解決面臨的管護(hù)、撫育、更新等難題，做到永續(xù)發(fā)展，必須按照生態(tài)資源的公共屬性和市場化原則，創(chuàng)新體制，具體實現(xiàn)形式可以多元化。比如建立由農(nóng)牧民+集體+公司組成的生態(tài)資源經(jīng)營聯(lián)合體，實行股份化管理，建用管結(jié)合，按股分紅和按勞分配；實行有償出讓或拍賣，引進(jìn)資金和龍頭企業(yè)，由企業(yè)獨資經(jīng)營等等。建立法人治理結(jié)構(gòu)，形成誰開發(fā)誰受益、誰使用誰保護(hù)，誰破壞誰補償?shù)墓芾眢w制和長效機制。國家和自治區(qū)應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策和管理辦法，以便地方有法可依。

（五）制定有效的政策措施，加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從根本上解決生態(tài)化貧困的問題。

從現(xiàn)實情況看，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和政策支持，沙源治理地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)牧民收入增長不快。為了保證沙源治理工程健康發(fā)展，必須把發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)提到議事日程上來，納入總體規(guī)劃之中，采取有效的政策措施，加快發(fā)展壯大。一要從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，制定加快發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和措施，明確發(fā)展方向，找準(zhǔn)定位；要調(diào)整優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)，改變粗放經(jīng)營方式，突出特色，合理布局，形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化。二要大力培育、引進(jìn)和壯大龍頭企業(yè)，搞好小區(qū)建設(shè)，組織各類專業(yè)協(xié)會，形成龍頭企業(yè)+協(xié)會+基地（小區(qū)）+農(nóng)牧戶的產(chǎn)業(yè)化體系，擴大就業(yè)，增加收入。三要制定加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，吸引社會各界積極參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，多渠道、多形式籌措資金以及技術(shù)、物資、設(shè)備支持；金融部門要提供低息優(yōu)惠貸款或?qū)ｍ椪咝再J款；政府部門要轉(zhuǎn)變職能，搞好服務(wù)，徹底解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)化貧困問題，并推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展，構(gòu)建新的循環(huán)經(jīng)濟—生態(tài)經(jīng)濟。

（六）健全完善社會化科技支撐和服務(wù)體系，提高沙源治理工程科技含量和經(jīng)濟效益。

要加大對沙源治理項目的科技支撐力度。近幾年，沙源治理工程中主導(dǎo)項目種樹種草，普遍存在樹種、草種單一，苗木、草種良莠不齊的問題，有些樹木和草缺乏利用價值和經(jīng)濟效益，有些牧草需不斷更新，加大成本，影響植被和生態(tài)效果。各地必須以科學(xué)發(fā)展觀看待這個問題。要組織科技人員，深入研究選育適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境、發(fā)展快、效益高的優(yōu)良樹種、草種，并大力推廣應(yīng)用良種壯苗繁育技術(shù)、集水保墑技術(shù)；要研究禁牧區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)種樹、種草等人工促進(jìn)技術(shù)；要研究高效能環(huán)保型生物、化學(xué)滅鼠、防蟲等技術(shù)措施；要大力開展人工增雨、增雪和消雹增雨的研究和作業(yè)，實施人工增雨工程，最大程度地利用豐富的空中水資源，有效地增加地面水量，提高林草的保存率和生長率，更好地為生態(tài)建設(shè)和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。