從全能政府走向有限政府

仁　德

制定行政許可法，是消除公權尋租現象，建立高效便民的行政管理秩序的關鍵環節； 其 意義類似將“法治國家”概念寫入憲法，是行政文明進步的里程碑，昭示著新的治國理念— —

行政之手無處不在的弊端

建國以后，我國行政管理“替民做主”的模式，造就了獨特的計劃經濟模式，大到工程 建設，小到購買日用百貨，處處需要政府審批。作為行政機關管理國家行政事務的重要手段 ，行政許可在我國普遍存在。我國以法律、行政法規和地方性規章以及大量政府紅頭文件設 置了許許多多的行政許可權力，一些行政機關也因應這些規定而出現在人們的面前。本來， 設置行政許可權力的目的是為了更好地保障社會公眾的利益，但由于行政許可權力過多，而 行使行政許可權力的行政機關效率又普遍低下，結果導致公眾利益經常受到損害。在一些地 方，辦一個企業跑上幾個行政機關，蓋上數十個公章是平常事兒。老百姓出門，只要碰上戴 袖標的，除了黑袖標外，誰都可以限制老百姓的活動。我國的一些行政許可已經到了“擾民 ”、“害民”的地步。隨著市場經濟運行機制的建立，行政機關逐步改變了以往的行政審批 體制，在許多方面作出了便民的有益嘗試。然而，由于缺乏完善的法律制度支撐，許多改革 措施進退失據。例如，一些行政部門為了方便公民申領車輛牌照，依據內部文件作出了新的 規定，可是當規定執行過程中出現比較大爭議的時候，又馬上實行“技術性暫停”。

長期以來，各級政府的權力大量被部門侵蝕。政府權力部門化、部門權力利益化、獲利 途徑審批化的現象是普遍存在的。在政府權力部門化的格局下，市長拿各局的局長也沒有辦 法。隨著政府權力被大量異化到部門以后，實際上，許多代表政府的決策不是由政府作出的 ，而是由政府的各個部門作出的。部門決策侵犯行政相對人權利后，損害的還是政府形象。 到頭來背黑鍋的還是政府，也應當是政府。這就出現了政府各部門在濫用權力方面，各顯神 通。于是在許多部門，優化經濟環境是軟指標，具體罰款、收費任務是硬指標。能否完成任 務還往往與獎勵、晉升、聘用直接掛鉤。

行政許可法昭示著新的治國理念

我國的行政體制改革進程一直缺乏充分的法律依據，沒有實現依法推進改革。行政許可 法的出臺，將使行政審批制度改革有法可依，有利于逐漸形成依法改革的局面。從中國歷史 發展和社會進程的角度講，行政許可法的問世與1999年將“法治國家”概念寫入憲法相類似 ，具有行政文明進步里程碑的意義。

它對約束政府及其官員的要義進行了具體的強制性的規定。政府及其官員作為一種特殊 的組織或職業，其行為可以而且能夠以國家機器作后盾，擁有對公共資源的配置權，具有以 公共名譽活動的廣闊空間，而無論政府還是官員個人作為世俗之一員其私欲未除(永遠不能 根除)，各種違法、犯罪、利己、傷民的潛在行為不僅比平民有更多的發生可能，而且比平 民有更多的條件將可能轉化為現實。行政許可法的問世，為使政府及其官員減少這眾多的可 能，減少將這眾多的可能向現實轉化增加了新的防線，并進一步把護衛的武器交給了社會和 公民。

我國首次頒布的行政許可法對行政審批力爭便民的規定，不僅可以普遍操作，而且針對 性很強，為企業、公民業務活動的方便會帶來實質性的好處。從執行行政許可法能夠緩解政 府與社會矛盾的角度講，它的問世還會有利于增強社會的普遍認同及政府形象的樹立。從我 國加入世界貿易組織和已經做出若干承諾的角度看，它對政府及其官員的法律約束，能夠逐 步改變我國政府在外國企業家中欠佳的商務管理形象，從而促進吸引國外資本進入中國和國 際貿易的發展，而美好政府形象和不規范行政行為發生率的減少，必然會使我國從中獲得相 當大的經濟利益。

在加入世貿組織的談判過程中，我國政府就在考慮和推進行政審批制度改革。根據世貿 組織有關協定的要求，行政許可程序應當公開、透明和簡便，不得對貿易構成不必要的限制 。我國政府對行政許可作出的承諾涉及許可程序、條件、期限等應當事前公布；保障申請人 的申請權利；規范行政許可中的收費行為；加強行政機關的告知義務、及時審查義務、說明 責任和書面通知義務；實質資質許可制度的合理化；實行進出口許可程序的公開和透明等。 行政許可法出臺后，為行政審批制度改革提供基本法律依據。

行政許可法的制定和實施，不但能解決主體歸位的問題，而且能夠徹底解決權利歸位的 問題。依照這部法律，行政許可實行嚴格的“法定主義”，今后只有全國人大及其常委會、 國務院可以設定行政許可，省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可 以依據法定條件設置行政許可。其他任何行政機關不得設置行政許可。這一規定，使市場主 體的權利得以充分的張揚，公民的個性可以在寬松的法制環境中盡情舒展。《行政許可法》 頒布的意義不僅僅在于取消了一、兩個審批事項，而在于從根本上解決了行政許可中的多頭 審批，層層審批的不良審批體制問題。依照這部法律，行政審批機關因撤消行政審批許可而 造成被許可人財產損失的，行政機關要承擔過錯賠償責任。今后，公民或企業因錯誤許可被 撤消而造成的財產損失，可以直接請求行政機關承擔賠償的責任。這些規定解決了我國行政 許可中長期存在的重大問題，昭示了我國成熟的治國理念。

哪些問題可能出現在新法生效之后

行政許可法作為行政許可的基本法，還必須與大量的專門法律配套實施。現在的問題是 ，我國的一些專門法律中有許多關于行政許可的授權性規范。這些規范的實施將會損害行政 許可法的基本原則。例如，在企業的登記方面，在各類資格的認定方面，許多部門規章設置 了行政許可的權力。清理這些授權性規章，理順行政許可基本法與專門法的關系，是更好實 施這部法律的前提。同時，對法律中出現的一些技術性規范，立法機關也應當認真對待，例 如，關于行政許可撤消的程序，關于撤消后的通知程序，關于行政許可撤消的條件，關于財 產損失的計算，關于行政許可人過錯的認定標準等等，在法律的實施中都需要進一步明確。

在行政規制行為中，許可行為首先要加以規范。許可證所涉及的權利通常是有價值的。 有時候，可以通過許可證交易看出從事某種服務的權利的價值。許可證的權利價值相當于同 該權利有關的年收入的15％至20％。這就是為什么濫設行政許可和濫發行政許可證會造成腐 敗的根本原因。政府官員通過行政許可行為尋租，已經成為一種普遍現象。但是，只進行審 批改革，只規范行政許可行為還是不夠的。深化行政審批改革還應當對行政許可以外的規制 手段進行改革。行政許可法對于深化行政審批制度改革仍然有一定的局限性。

法律畢竟是法律，法律價值的充分體現是有賴于執法環境的改善與執法者和法律約束者 素質提高的。比如，當執法者還不能從法的精神和原則高度理解法律條文，僅僅對它的規范 性、強制性感興趣；當法律條文的覆蓋空間尚小或者伸縮性過大，而不足以有效制約包括執 法者在內的違法者；當國民素質對待法律的態度還習慣從悟性文化理解——寧可遵從習俗的 做法甚至只選擇利己的內容，而不是從契約文化對待——作為社會角色無條件依法行事的時 候，行政許可法內容的被正確接受和準確執行，勢必需要經歷一個不會太短的過程。

從執行效果的角度加以預測，行政許可法在過渡期內最明顯的收獲將是歷史性的，即將 空前地把越來越多的國內民間與政府的、把外國政府和企業家與中國政府的有關“行政許可 ”性質的矛盾送上法院，并企圖通過訴訟的形式予以解決。“官本位”觀念在官員和公民頭 腦中的根深蒂固，政府及官員的自我中心觀念和為納稅人服務意識的淡薄，甚至得意于“把 弄法律”的暗許及其招數，也會從另一個角度損傷對行政許可法的試行，并在不同事項、不 同程度上減弱它應有的效果。倘若對此缺乏足夠的估計，我們既不會在試行行政許可法的過 程中，結合實踐及早地完善行政許可法，也不會成功地按照法的精神和原則執行它。