停電危機和美國電力市場改革

王榮軍

美國電網既受聯邦能源管制委員會的管制，又受各州政府的管制，由于兩級監管體制的不同步，埋下了停電危機的隱患

美國東部時間8月14日，在經濟和科技發展水平均居世界最前列的美國，其最發達的地區之一、擁有世界金融中心紐約的東北部地區，發生了大范圍、長時間的斷電事故；而且事隔數日之后，對事故原因仍然沒有一個確定的解釋。

人們自然地會產生這樣的疑問：這次事故，僅僅是技術上的原因導致的嗎？它與美國政府推行多年的電力市場監管機制改革有什么內在關聯？會帶來怎樣的經濟影響？

據報道，這并不是美國東北部第一次發生大范圍斷電事故。這一次的事故影響美、加人口總數約5000萬，而1965年11月同樣是在美國東北部發生的大范圍斷電也影響到3000萬人，如果把人口增長的因素考慮進去，兩次事故的規模也差不了太多。1965年的事故導致了包括加拿大和墨西哥在內的“北美電力可靠性委員會”(NAERC)的成立，這個權威的行業機構也一直致力于確保北美電網的可靠運行。但類似的事故仍然屢次發生。

停電危機誰之過？

盡管還不清楚這次事故究竟是天災還是人禍，但電網老化、超負荷運行是上至布什總統、下至電力公司都重點提及的肇禍之源。美國前能源部長比爾·理查森的一句“第三世界水平的電網”，更是以有些戲劇化的方式強調了美國電網目前存在的問題。

美國電網的主要部分已有五六十年的歷史，老化問題嚴重，負荷過重，難以應付美國國內不斷增長的電力需求，夏季用電高峰時很容易出現各種大大小小的事故。目前的初步調查結果也說明事故的直接原因是：在俄亥俄州發生的電流逆轉導致該區域電力系統保護性關閉，與之互聯的紐約等東北部其他系統因而跟著遭殃。

按照美國相關管理機構官員和電力公司經理們的說法，電網存在的問題并不新鮮，也不是今天才被注意到。那么，為什么遲遲得不到解決呢？進行中的美國電力市場改革因此受到了更多的關注。

由于電力產業的自然壟斷特性，20世紀初的美國電力企業基本上都是以垂直一體化的方式組織起來的，一家電力公司同時經營著發電、輸電和配電，在本地區一般都居于事實上的壟斷地位。1935年美國國會制定的“公用事業持股公司法”(PUHCA)將提供電力服務的權利授予各地方性電力公司，而電力零售交易的管理權屬于各州政府。該法同時禁止其他電力公司進入某一家電力公司享有特許權的地區電力市場，實際上阻止了各公司間的競爭。

各州采取的監管方法實際上也都是通過發放特許經營許可，在承認其壟斷地位和“合理”壟斷利潤的基礎上要求保證“合理”電價和穩定可靠的電力供應。

隨后，“國家能源法”將州際電力交易的監管權交給了聯邦能源管制委員會(FERC)。美國電力市場的聯邦和州兩級管制架構逐漸形成。從上世紀70年代末開始，隨著放松管制浪潮的興起，美國電力市場和監管體制的改革拉開了序幕。在聯邦一級，1978年的“公用事業管制政策法案”允許非公用事業公司進入發電和電力批發市場，1992年的“能源政策法案”規定各類電力企業都享有平等、開放地進入輸電網的權利，以此促進電力批發市場的競爭。許多州也制訂了加強電力市場競爭的各種法規和措施，允許非公用事業公司進入。到2000年底，非公用事業公司已掌握美國全國發電能力的16%，它們的定價更多是依據市場供需而非原有框架下的“回報率”或“服務成本”定價，為消費者提供了更多的選擇。

然而，美國的電力市場改革并未解決聯邦和州兩級管制所導致的問題。隨著電力產業的發展和電力需求的不斷增長，跨地區和跨州的電力交易不斷增加，電網互聯是一個必然的選擇。通過相互聯網，同步運行，目前美國的3大聯合電網逐步形成，即東部、西部和得克薩斯聯合電網， 東部和西部聯合電網分別與加拿大的魁北克、安大略以及濱海地區的電網并網運行。西部的加利福尼亞電網和得克薩斯電網分別與墨西哥電網同步運行。按照現有的監管框架，它們既受聯邦能源管制委員會的管制，也要受對本州境內的電力零售業務和電價擁有最終管制權的各州政府的管制。

兩級監管癥結難解

聯邦政府有電力市場改革的宏圖，各州則有自己的設想。由于兩級監管體制改革的不同步，常常出現一級快、一級慢，一級變、一級不變的現象，而發電、輸電和配電的改革也各自脫節。后者正是此前加州電力危機的禍根，而不少美國州政府卻因此更放慢甚至停止了改革的步伐。在這種情況下，各電力企業往往缺乏投資新電廠和新電網的熱情，寧肯擴大原有電廠的生產能力、利用現有的輸電網來賺取更穩當的利潤。

從美國聯邦能源管制委員會幾年前就提出的一個改革建議可以看出困難之所在。為了部分解決電力市場監管中存在的問題，美國聯邦能源管制委員會提出了組建地區輸電機構(RTO)的主張。希望組建起四個大區性的地區輸電機構，使其各自成為該地區的電網管理者，打破電力企業垂直一體化的模式，將發電與輸電徹底分開，消滅輸電網的割據管理現象。

按照它的改革設想，這四個地區輸電機構應于2001年底建成。事實上，時至今日，這一方案仍在國會討論，占國會兩院多數的共和黨議員有不少明確表示反對，布什總統同樣不支持。因為，這一法案要求各州政府和各大電力公司交出輸電網控制權以統一管理，促進競爭，這有損各州和公司利益；而且，統一調配電網電力，也令煤電和水電資源豐富的州政府覺得要與使用成本高昂的核電的各州分享電力，更是不樂意。

約29個小時后，紐約地區的供電已經恢復，華爾街股市上揚，顯示投資人的信心并未受到什么挫傷。停電造成的直接經濟損失可能要以數十億美元計。直接受停電影響的東北部地區損失會比較大，有分析師認為可能導致地區GDP增長下降一個百分點。更嚴重的問題是，如果美國電力市場的改革停滯不前，電網存在的問題久拖不決，類似的事故難免再出現。投資人的信心還經得起下一次打擊嗎？