土地制度的原罪

合理又合法的制度為什么會產生一種令人始料未及的不合理的后果？土地儲備制度的建立，本意是為了改變以往無序的土地規劃和出讓的局面，但這卻使得政府與房地產商之間形成一種新的利益紐帶，在新的制度下形成了新的同盟，并改變了財富轉移的方式

政府的本位利益

溫州市土地儲備制度建立于1999年，這一年，土地儲備制度在全國的首個試點城市杭州也才剛剛實行了第一次土地招標拍賣。這一年6月份，溫州市土地儲備中心建立，并出臺了《溫州市土地儲備管理暫行辦法》，規定凡是市區范圍內需要盤活的城市存量土地都要統一由儲備中心收購，然后再以公開拍賣方式推向市場，從而使政府絕對控制了土地的一級市場。

這一制度實行的初衷當時很明確，就是配合溫州市國有企業改革，積極盤活企業存量土地資產，為企業改制籌措必要的資金，減輕市政府的壓力和財政負擔。來自溫州市土地儲備中心的資料顯示，到2001年7月份，該中心就收回了各類國有土地436.97萬平方米（合6554.49畝）。2001年全年，溫州市土地部門共收取土地出讓金28.7億元，其中市本級共收取土地出讓金16.4億元。

當時土地儲備中心的有關負責人曾認為，以政府壟斷一級土地市場的職能，與有關部門密切配合，盤活了企業的存量土地，有力支持了企業改制，同時，儲備中心視房地產市場狀況需要陸續投放儲備土地，使房地產開發用地始終保持在欠飽和狀態，有利于維護土地市場的繁榮。

與其他城市實行的土地儲備制度一樣，溫州市土地儲備制度所追求的是：政府壟斷一級土地市場，尋求土地收益的最大化。所以在把存量土地推向市場的時候，實行的是上不封頂的競標拍賣的方式。

當初，溫州市土地儲備中心有人對具體的運作也提出了自己的看法，政府謀求土地收益的最大化是不全面的，政府不僅僅是謀取利益的最大化，更應該注重調控土地市場；當地價偏離需求時，要及時采取行動以阻止形成泡沫經濟；政府為改善居民居住條件需增加基礎設施或實施規劃時，就不能追求高地價。

后來的發展令溫州人始料不及，這一制度改變了溫州房地產市場的利益格局，改變了政府、房地產商和購房者之間的博弈。

從溫州市實行土地儲備制度以來，溫州市的地價一路飆升，到今天，已經達到了令人吃驚的地步。在溫州市2003年首次國有土地使用權招投標出讓中，土地拍賣價又創下了新高。市區雙井頭一個面積為61.5畝的地塊以中標價5.0009億元成交，經溫州市國土資源局測算，樓面價每平方米均價達到了5438元。

業內人士指出，溫州市的高地價，已經成為了溫州市房地產投資的主要風險之一。而且，隨著溫州市特別是市區土地越來越少，地價會越來越高。

對于溫州市地價一直上揚的原因，有專家分析認為，這在于地方政府的政策導向以及對土地資源的壟斷經營，可以說，地方政府有操縱地價的嫌疑。

在2003年的首次土地招標中，對于地價的居高不下，溫州市國土資源局的有關領導認為，這與許多開發商看好房地產市場有很大關系，但值得注意的是，他還重點強調了另外一點，那就是在土地出讓過程中，溫州市沒有大量拋售土地，使土地市場一直處于饑渴狀態。

一份來自溫州市城調隊的最新專項調查顯示，今年一季度溫州土地交易價格比去年同季漲幅達到22%，遠遠超過全國平均水平8.5%的增幅。

制度的責任

土地儲備制度的產生，使得政府與開發商之間正在形成一種新的利益紐帶，財富轉移的方式也發生了變化。

每年，都有大筆的土地拍賣款流進溫州市政府的口袋，地價上漲了，房價飛升了，政府財政收入增加了。有跡象表明，在土地儲備制度實施得越徹底的城市，房價就越存在一定程度的非正常上漲。

地價因素引起房價的非正常上漲，當然并不是土地儲備制度的目的，但在現實中，政府由于過分強調土地收益，所以就很難再綜合考慮地價、房價和購房者利益之間的關系。

房地產開發商與政府相比，更是追求利潤的最大化，但是，在這一制度下，房地產業面臨利益的重新分配。大的房地產商會借機更加強大，中小地產商由于實力有限，只能出局。

溫州市目前有300多家房地產開發公司，但注冊資金在5000萬元以上的一級資質企業只有4家，其他都是中小企業，注冊資金有限，開發實力不足。所以，面對越來越高的地價，很多地產商望而生畏，即使拿到了土地，有的也只是小塊開發，有的甚至悔標、退標，寧可被罰款。

對此，北京隆安律師事務所的秦兵律師認為，土地儲備制度提高了市場準入成本，使大批中小房地產企業退出市場競爭，妨害了企業競爭。同時，還有可能造成大企業與儲備中心共同壟斷市場，使大企業從地產商退化為“倒地商”。

溫州市新近出臺的一項政策可能會更快地加速房地產業利益格局的重新分配。最近，溫州市建設局已經明確表示，2003年溫州市將停止100畝以下的小規模土地的出讓和單體開發，這對于實力弱小的中小房地產企業來說，意味著今后的生計更是舉步維艱。

其實，從今年1月份開始，溫州市已經開始對該市的房地產開發公司進行了一次“清洗”，凡是那些兼營其他行業的房地產開發公司和項目公司都被清理出局，同時今后不再審批新的項目公司。

溫州業內人士在分析政府對房地產商的重新洗牌后認為，房地產企業數量的大量增加，直接導致了土地競爭的加劇，導致了當地“房地比”的失衡。

對此，有關專家持相反態度，問題的根本不在于地產商的數量，市場經濟講的是充分競爭，更允許小企業的生存，并為他們創造生存空間。問題的根本在于政府不應當把公共土地完全推向市場，更不能以追求土地收益的最大化為最終目的。

不可否認的是，土地儲備制度的產生，使得政府土地部門成為了土地的供應商，為國家利益和公眾利益的部門化創造了可能，那么多資金的流入、流出，如果再沒有嚴格的監管手段，腐敗的孳生更是難以限制。

其實，在溫州，早就有人對政府在土地出讓方面提出過批評，這種批評更多的來自民間。溫州人面對高不可攀的房價，開始對政府提出質疑：房價因何逆策飛揚？地方政府抬升地價應負責任！批評還認為，當前流行的所謂的政府運營城市，政府控制土地的出讓，造成土地供應量過少，地價上漲。

溫州市建設局房產開發處處長楊龍光也認為，溫州市房地產業存在的一個主要問題是土地供求失衡，房地產價格漲幅過大，其中泡沫成分隱約可見。

記者在采訪中還了解到另外一個不容忽視的問題，就是溫州市土地儲備中心貸款逾期現象有所顯露，中心運作出現了困難。

記者從中國工商銀行溫州市分行了解到，溫州市土地儲備中心用于收購土地的大量資金大部分來自商業銀行貸款，這無形中就增加了國家金融風險。

目前這一問題已經引起溫州市各有關商業銀行的注意，并在對土地儲備中心貸款加強管理的同時，基本上采取貸款到期逐步壓縮的緩和政策。

“勾地”的危害

目前，土地儲備制度已經在全國1000多個城市實行。 目前，很多地方政府在“經營城市”的口號下，興起動輒幾千畝甚至上萬畝的“圈地潮”，低價征地，高價出讓，是某地方創造政績，增加財政收入，改善部門福利的捷徑。據國土資源部門統計，前幾年，地方政府土地出讓金收入每年平均450億左右，而同期征地補償費只有91億元，2002年上半年，全國累計收取土地出讓金達到6000億元，一些縣區的土地出讓收入，已占財政收入的40%-60%，甚至一些城市2010年的建設用地指標在2001年已經用完。

從土地儲備制度的根源來看，香港政府的“勾地”政策，是我國土地儲備制度實施的主要借鑒對象。

中國人民大學法學院教授周珂曾于1993年專門到香港就其批地制度做過考察，對這一制度有了一個清楚的認識。當時，土地還屬于港英政府，港英政府為了盡快把土地變成財富，開始實行批地制度，結果大量的財富流進了港英政府的腰包。另一方面，港英政府通過批地制度操縱了地價，直接影響了香港的房地產經濟，導致房價高漲，普通市民承受不起，產生了泡沫。

周珂考察回來后，就以此為題，撰寫了他的博士論文，論文中就告誡中國內地不能實行類似的制度。他認為，土地使用權出讓制度有兩個根本屬性，一是政府壟斷一級土地市場，二是商業利益優先，所以這種制度的設計和實行已經決定了它首先是有利于政府的，其次有利于商人，惟一不利的就是民眾和未來。

周珂認為，這項制度的出臺，本身有它的目的性，政府想通過土地儲備制度來達到對土地一級市場的壟斷，限制土地的投機，防止房地產過熱，平穩樓價，但是在他看來，這一制度根本不可能達到以上的目的?？v觀世界上實行土地國有的國家，只有中國和馬來西亞實行土地儲備制度，尤其像中國這樣大的國家，國土面積那么大。城市那么多，不可能用一種土地制度來管理國家土地，更不能用這一制度來一刀切。

“國家取得土地的收益，應當借鑒美國的做法，征收不動產稅，”周珂說。國家應當把精力主要放在征稅上，而不是土地出讓金上，壟斷土地市場，賣地，必然難以控制地價，而且，收取土地出讓金后，幾十年期限，存在很大的風險，而且這一制度很容易誘發腐敗，腐敗又助長這一制度的弊端。

對于土地儲備制度的合法性，隆安律師事務所的秦兵律師則提出了質疑。2002年，秦兵參加了“北京律師論壇”，他在“房地產市場發展與律師的作用”分論壇上做了“土地儲備制度質疑”的發言。他認為，這一制度總體來看是有違現行法律的，它的存在沒有明確的法律依據，目前各地只是以行政命令來運作。這是與目前我國法制化建設的要求相違背的。

“這個制度應該100%廢除，而且永遠禁止，同時要立法禁止行政機構就土地交易的壟斷問題再行立法。”秦兵說，“去年我拋出自己的觀點時，心里邊還猶豫。現在，我已經堅信自己的看法，而且現在并不是我一個人發出反對的聲音?！?/p>

在長期對這一制度進行研究后，周珂認為，現在，應該結合我國民法典的制定，把我國土地的物權制度重新構筑，在我國現在的公有制情況下，盡量少通過這種手段批地，哪怕通過出租土地或以很低的價格出租再收取不動產稅，以使土地出讓中的投機行為造成的國有資產流失最小化。把發展商投機的空間壓縮到最小，把土地儲備部門出讓土地的權利和腐敗的可能監控住，也比長期出讓土地好。

“當然，中國的土地物權制度要非常合理的建立起來，還是個非常非常長遠的事情。”周珂說。