ＳＡＲＳ危機：公共問題走向前臺

持續半年的SARS危機，經過中國各級政府、全體人民乃至全世界的共同努力，目前已初步得到了有效遏制，人們逐漸從危機的恐慌中解脫出來，恢復了正常的生活、工作和學習。然而，只要導致“非典”的病毒依然存在，科學家在短期之內還不能研制出對付SARS的疫苗，人類仍然不能掉以輕心。即使人類找到了對付SARS的辦法，在當今疾速發展的世界，一些人類尚無法預見的其它各種危機仍然會以未知的形式爆發。由危機引發的社會公共問題，如果政府處理不當，不僅僅會使國家在經濟上造成重大損失，更可能使公眾的信心喪失，從而導致政府的合法性危機。

一、現代政府職能之要旨在于民眾整體福祉

“以經濟建設為中心”不是簡單的以GDP為中心，尊重人的生命和健康、尊重公民的福利、增加人民的快樂應在政府的中心工作中得到更多的強調。政府職能應盡快轉移到進行公共事務管理、解決公共問題、提供公共服務能力方面上來。

經濟建設的基礎是人，“以經濟建設為中心”的真正含義是尊重人的生存和發展。改革開放20多年來，中國經濟的發展舉世矚目，中國政府對教育、醫療衛生、社會保障等公共領域的投入也在逐年加大。然而，由于政府職能轉變不到位，政府對公共領域的投入與GDP增長的比例很不協調，尤其對公共衛生領域的投入嚴重不足，直接造成公共衛生的組織體系建設以及人才、服務的不足，進而使衛生部門對突發公共事件的準備不足。SARS危機爆發之前，“以經濟建設為中心”在很多政府官員的心目中早已演化成以GDP為中心，因為GDP的增長是考核官員政績的極其重要的指標。相比一些顯性政績，那些投資周期長、見效慢的公共領域里的項目自然而然在緩建、停建甚至不建之列。其實，在這個高度關聯化的信息社會中，任何一個方面、一個環節發生變化，都會影響經濟的發展，就像當年的亞洲金融危機、英國的瘋牛病所引起的連鎖反應一樣。畢竟以“以經濟建設為中心”并非目的，真正的目的是改善民眾生活。因此，經濟建設和公共服務是應當并重的，共同致力于改善人民生活水平這個最高目標。事實上，中國政府1998年以來的兩次機構改革，具體的經濟管理部門正在不斷減少，而公共服務、社會保障部門不但得以保留而且有所加強，以人為本的理念張揚在政府的改革方案中。在這場SARS危機中，從中央到地方，黨和政府領導人親臨第一線考察、指導，各地區、各部門、各單位建立嚴格的責任制，把抗擊疫情作為當前工作的重中之重，顯示出極好的親民愛民形象。重典懲治抗疫不力的官員，放開對疫情的新聞報道，政府的公信力進一步得到提升。放棄“五一”黃金周也許是痛苦的選擇，但更是對生命的無限珍視。讓社會發展跟上經濟發展，加強管理公共事務、解決公共問題、提供公共服務，即使今后有類似危機發生，政府也可以應付自如。

二、現代政府需與社會、公民有機合作和互動

公共問題的解決需要政府、社會、公民的有機合作和互動，這是現代治理理論所要達到的理想境地。尤其公共危機涉及到每一個人的切身利益，威脅到每一個人的生命安全，這種合作和互動將使政府、社會、公民的利益達到空前的統一。

面對社會危機，政府扮演著至關重要的主導性角色，這是毋庸置疑的。因為政府掌握著強大的公共權力，尤其在特殊時期因特殊情況使得政府的權力更為強大。但無論政府的權力如何強大，它必須得到社會和公民的良好配合，否則政府的權威就要大打折扣。而且在任何一個社會，政府力量的觸角是不可能觸及社會和個人的每一個角落的，單靠政府是無法徹底解決危機的，這就使得社會和公民有其發揮力量的空間。

非政府組織(NGO)是社會的中介機構，是社會力量的粘合劑和潤滑油，它也是現代社會行使公共權力的主體之一。它做的雖然是一些“拾遺補闕”性質的工作，但它有利于整個社會的信息溝通和力量整合，有利于社會這部大機器的良好運行。尤其在經濟轉型和社會轉軌的國家，更要對市場經濟和社會秩序中作用越來越突出的非政府組織引起高度的重視，并加以引導和規范。

在抗擊SARS的初期，我們耳聞目睹的是政府緊張焦慮的部署和醫務人員忙碌的身影，沒有組織起來的老百姓只是消極被動地洗手、消毒、吃藥、戴口罩，甚至去搶購和囤積日用品，一片恐慌景象。而我們很少聽到和看到來自非政府組織的聲音和行動，無論是前線慰問還是后方募捐，以及協助政府安撫和疏導，鮮見他們的身影。盡管也有一些捐贈和志愿工作，但大多不是來自公眾自發的集體行動或非政府組織機構的組織活動，而是政府主動的安排。這與香港演藝界、名流和社會自發組織露天集會支持抗非典形成鮮明比照。只是到后來隨著中國政府一系列強有力措施的出臺，實行群防群控，村自為戰，鄉自為戰，大打人民戰爭，疫情才得以有效控制。

隨著現代社會的轉型，單位體制呈現多樣化，人的自由度、流動性極強，尤其極端分散的像農民工、自由職業者這樣“無組織”特征的人群逐漸增多。而管理這些人群的組織和措施遠遠滯后，一旦發生某種公共危機，由于社會難以掌握他們的行蹤和相關信息，也沒有必要的中介組織向其傳達政府的相關精神，那么，這些人群盲目沖動的個體選擇就會給社會帶來極大的隱患。因此，大力發展和規范社會中介組織，使之成為政府的得力幫手、溝通政府和公民之間的橋梁，將是未來體制改革的一項重要任務。

三、現代政府需先立規矩后辦事

先立規矩后辦事是現代政府解決所有問題的首要理念。政府需要依靠行政機制來解決問題，但更重要的是依靠法制——通過制度規則的軌道運作，以減少行政命令所固有的不確定、不對稱、難以持續等特征所導致的問題。

一項好的制度規則必須詳盡地規范行為主體的權利、義務和責任，尤其在公共危機面前，每個人都應該知道自己應該做什么，不應該做什么，如果作錯了什么，應該受什么樣的懲罰。防治SARS的過程又一次表明，制度建設是極其重要的。疫情初期，一些政府官員、醫療機構并沒有按早已頒布的《傳染病防治法》進行報告和隔離治療，個別地區的個別醫院甚至因為經濟利益和害怕傳染而拒治SARS病人；一些學生和民工為躲避疫情而大量返鄉，給家鄉帶來疫情隱患；更有一些公共道德水準低下的人拒絕隔離治療，甚至有惡意傳播非典的行為。這些行為使政府處理危機的直接成本大大提高，各種消極影響也隨之擴散。這時，一套有明確的權利義務及獎懲措施而且操作性強的行為規則就顯得至關重要。中國政府在短短20天就出臺的《突發公共衛生事件應急條例》為應對突發事件提供了法制保障。《條例》對建立快速反應預警機制、明確管理體制職責劃分、采取應急處理措施、實行嚴格責任追究等進行了詳細規定，尤其《條例》規定的幾條“高壓線”：如1-2個小時的報告時限；不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報；拒絕隔離治療、醫學觀察者，由公安機關依法協助強制執行；玩忽職守者，要受到行政或刑事追究；散布謠言、哄抬物價，擾亂社會秩序、市場秩序者，要受行政、刑事處罰等。這些規定對解決實踐問題提供了可操作性強的法律依據，而且為今后各級政府及時有效地處置公共衛生事件建立起“信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確”的行政應急法律制度，這是中國政府依法行政的又一大進步。而以前我們處理突發事件的方式，往往是搭建一個臨時指揮部，用行政方法協調各方面的關系，不僅工作量大，而且效率、效果也不明顯。成立專門機構，以上下完備的危機處理體系進行運作，可以使我們在現代化管理上更加成熟，不至于一遇到問題就手忙腳亂。

四、現代政府需加強國際交流與合作、尊重國際慣例

防控SARS的流行，不僅僅是少數人和少數部門的責任，從更深層次和更廣闊的視野看，責任在于全人類。加強國際間的交流與合作，按照國際慣例解決公共危機，以免導致更大的國際問題，是戰勝危機的重要措施。

當今人類不盡合理的生活方式以及日益嚴重的生態問題，造成危及人類生命健康和安全的病毒種類日益增多，毒性日益增強，傳染性日益增高。隨著全球化趨勢的日益加強，人員的全球流動以及現代化的交通工具無疑在客觀上助長了疫病的全球蔓延。病毒的傳播是沒有地理界限的，而人員的全球流動是很難在宏觀和微觀上加以有效控制的。因此，SARS雖然發生在中國，但決不能只當成中國內部的事務，抗擊SARS不僅僅是中國人的事情，也是全人類的事情。作為一個負責任的大國，要與國際接軌，就有義務向世界告知疫情，及時向相關國際組織提供信息，并要求和接受世界各國提供包括技術和人道主義的各種援助，利用國際合作機制，共同戰勝人類面臨的各種災難。事實上，中國政府在處理這場危機中，與世界衛生組織的通力合作，按照國際標準和做法看待SARS疫情，及時、準確向世界通報疫情防控信息，展示了新一屆政府良好的國際形象。與此同時，由于加強了國際間醫療科學研究的交流與合作，有關SARS病毒的研究已取得突破性進展。

總之，這場突如其來的疫情，使中國政府、社會和公民經受了一場嚴峻的考驗，并向全世界遞交了一份合格的答卷。但危機的不確定性和突發性，使得人類在任何時候都不可掉以輕心，尤其對于正處于轉型期的中國來說，依法行政，加快行政體制改革，政府職能切實轉移到公共事務管理、解決公共問題、提供公共服務方面來，建立政府、社會、公民的良好合作機制，開發自動應對公共問題的能力，將是今后長期而艱巨的任務。

(作者單位：中共遼寧省委黨校)

責任編輯 王安慶