聯合國的維和行動及面臨的新挑戰

聯合國維和行動是第二次世界大戰后出現的新生事物。1948年6月“聯合國停戰監督組織”成立，負責監督第一次中東戰爭后阿拉伯國家和以色列雙方執行停戰協定的情況，標志著聯合國維和行動的正式開始。聯合國維和行動在《聯合國憲章》中并沒有明確規定，它是在后來的聯合國維和實踐中不斷發展起來的。在《聯合國憲章》中，第六條規定和平解決爭端，第七條規定用集體安全的強制措施維持或恢復國際和平。但實際運作表明，第六章規定的程序經常不被理會和重視，第七章規定的嚴厲措施又因風險很大或大國之間的相互牽制而無法執行，在這種情況下，維和行動就在這兩者的邊緣之中應運而生。可見，“維和行動”是各種壓力相互影響、相互制約的產物，填補了《憲章》關于調節條款和強制條款之間的空白。

縱覽聯合國的維和歷程，它表現出來的特征主要有：1.國際性。即由聯合國組織，成員來自各個會員國，由聯合國秘書長指揮，只對聯合國負責。2.非強制性。維和部隊必須征得當事國同意又有會員國自愿參加才能建立。它在維和時無權采取強制措施，只有在自衛的情況下才能使用武力。3.中立性。維和行動必須做到公正、不偏不倚、不干涉內部事務。總的特征如此，但在冷戰前和冷戰后，聯合國的維和行動卻有很大的差別。冷戰前的維和行動一般被稱為傳統的維和行動，通常是對付有可能威脅國際和平與安全的區域沖突或由于非殖民化過程而出現的權力真空狀態，發揮公正而客觀的第三者作用，幫助建立并維護停火、監督撤軍、制止或遏制沖突中的戰斗行動。傳統的維和目標不是“建立”和平，而是“維持”和平。隨著冷戰結束，國際關系趨向緩和，合作增強，為開展維和行動創造了必要條件。因此，聯合國維和行動從“維持”和平向“締造和平和用強制性的手段“促進”和平的方向轉化，維和行動的職權范圍不斷擴大，政治因素的比重不斷增加。不僅僅限于監督停火，還包括監督公民投票、解除沖突各方武裝，監管并銷毀武器，遣返難民，促進改善人權，維持社會治安，護送人道主義援助，有時還與強制實施和平行動、裁減軍備、制裁措施相配合。通過維和行動的實施，提高了聯合國在國際事務中的地位，也為國際和平與安全事業作出了重要貢獻，并因此獲得了1998年諾貝爾和平獎。

冷戰結束后，和平與發展成為世界的主題，世界多極化和經濟全球化趨勢的發展，給世界的和平與發展帶來了機遇和有利條件。但是，不公正不合理的國際政治經濟舊秩序沒有根本改變，影響和平與發展的不確定因素在增加，世界還很不安寧，維和行動在實踐中遇到了很多問題，從而使維和作用發揮受到了限制。聯合國的維和行動受到了來自于不同方面的挑戰。挑戰之一就是至今維和行動還沒有一套總的行動準則，一套能夠具體操作的行動細則，使得維和行動缺少了理論指導。挑戰之二就是美國等西方國家以自身利益和價值觀建立的“人道主義干預部隊”對聯合國維和行動構成了巨大的挑戰。冷戰時期，西方大國基本上不參與聯合國的維和行動，而冷戰后，西方大國不僅積極參與，還扮演了重要角色。如科索沃危機中，北約打著“人權”“人道”的旗號，公然繞開聯合國對南聯盟實施軍事打擊，大大削弱了聯合國在維護世界和平與安全的作用和影響，使聯合國處于被邊緣化的危險。布什上臺后，美國政府推行“單邊主義”外交政策，在最近發生的伊拉克危機中，對聯合國安理會施加壓力，企圖通過有利于美國軍事打擊伊拉克的議案，使美國的軍事行動合法化。眾所周知，聯合國已經通過了1441號決議，組成了武器核查小組，對伊拉克的武器問題進行核查。但美國政府仍舊一意孤行，并向伊拉克發動了戰爭，推行它的“新干涉主義”，這使聯合國的維和機制面臨越來越嚴重的威脅。挑戰之三是地區沖突和潛在沖突的發展。冷戰后一些地區和國內沖突，有的是外部勢力插手釀成沖突加劇；有的是機構瓦解、派系林立，社會處于無政府狀態；有的是種族或宗教沖突以及主權分歧、邊界紛爭等問題。

盡管維和行動面臨著來自方方面面的挑戰，但只要國際社會認真分析在維和行動中出現的新問題，不斷地吸取教訓，維和行動在今后維護國際和平與安全方面仍將發揮不可替代的作用。首先，要加快聯合國改革的步伐。冷戰結束后，和平與發展已成為世界的主題，國際形勢的深刻變化要求聯合國也要進行改革，否則就很難適應形勢發展的要求，而且會影響聯合國自身作用的發揮。其次，要解決安理會在維和行動中的作用問題。目前，安理會在決定維和行動中缺乏嚴格的標準和指導原則，對維和部隊的組建、指揮、監督、控制等缺乏一套有效的機制。因此，要求安理會制定出一套明確的維和行動標準和指導原則，這樣做可以使維和行動的實施規范化，防止被某些大國控制和濫用，偏離維和行動的目標。第三，在實施維和行動的實踐中不斷改進維和機制。根據聯合國憲章和新的國際形勢，確立一套包括總的維和行動的行為準則以及具體操作細則的聯合國維和行動制度，使其制度化、規范化。第四，在更大的程度上約束新干涉主義。冷戰后，新干涉主義已成為美國等西方國家安全戰略的一種取向，利用維和行動成為其重要手段之一。新干涉主義的泛濫，破壞了聯合國憲章的宗旨和基本原則，也破壞了聯合國維和行動的基礎。因此，必須對新干涉主義進行約束。在21世初的新形勢下，要使聯合國維和行動真正擔負起維和重任，避免陷入困境和再遭挫折，就必須進行改革，加強聯合國在預防和解決沖突方面的中心作用。

(作者單位：遼寧大學、中共遼寧省委黨校)

責任編輯 姚黎君