ＷＴＯ與中國(guó)政府的職能再構(gòu)

[摘 要]加入WTO給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)了全新的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇，這在客觀上要求我們必須重審政府職能并對(duì)其進(jìn)行再構(gòu)。本文從黨政分開與政企分開、宏觀調(diào)控的進(jìn)一步完善、市場(chǎng)秩序的維護(hù)與公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)、信息服務(wù)的加強(qiáng)和中介組織的培育、行政審批制度改革的推進(jìn)、政府采購(gòu)制度的規(guī)范六個(gè)方面來(lái)探討這一命題的解決方案。

[關(guān)鍵詞]WTO；中國(guó)政府；職能再構(gòu)

[中圖分類號(hào)]D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426(2003)05-0030-02

中國(guó)在新千年伊始，成功地加入WTO，這必將使我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的廣度和深度都有一個(gè)根本性的提升。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的新變化必然對(duì)政府職能提出新的要求，在WTO情境中，如何界定我國(guó)政府的職能就顯得尤為重要和迫切了。

一、堅(jiān)持貫徹黨政分開，政企分開

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)事實(shí)上形成了黨政企一體化的國(guó)家治理模式。這種模式的邏輯后果就是黨政難分、政企難分，從而導(dǎo)致黨政企三大主體彼此糾結(jié)，關(guān)系理不順，職責(zé)分不清。這樣黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、大局統(tǒng)籌的功能難以很好地發(fā)揮，因?yàn)辄h被諸多行政性的、事務(wù)性的事情困擾著；政府的專業(yè)化的行政管理的功能也得不到很好的發(fā)揮，因?yàn)檎诰唧w的行政管理過(guò)程中處處受制，而且要直接介入大量的非行政性的社會(huì)事務(wù)以及微觀性的企業(yè)管理事務(wù)；企業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能也難以充分展現(xiàn)，因?yàn)樵谶@種一體化的治理模式中，企業(yè)的自主性是不具備的，它無(wú)法做到面對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出快速反應(yīng)。改革開放以來(lái)，雖然已經(jīng)對(duì)這種國(guó)家治理模式進(jìn)行了很多變革，但是問(wèn)題并沒有完全澄清。顯然，在WTO情勢(shì)下，構(gòu)建黨政企相對(duì)獨(dú)立、各司其職的治理模式是必須的選擇，這是明確政府定位，提高行政效率的要求。為此，一方面要?jiǎng)澢妩h組織和政府的職能，這是行政職能轉(zhuǎn)變的前提條件。要建設(shè)中國(guó)特色的現(xiàn)代化民主政治制度，黨政分開是一個(gè)前提條件，黨要管黨，要行使自己的份內(nèi)職權(quán)，充分發(fā)揮其職能，同時(shí)要還政于政。政府與企業(yè)之間的關(guān)系也非常重要，政企分開勢(shì)在必然，政府應(yīng)該掌舵，而不是劃槳。

二、加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

自由市場(chǎng)的內(nèi)在缺陷決定了政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的必要性。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段上政府經(jīng)濟(jì)職能的演化進(jìn)程表明，自由放任型或全面干預(yù)型均不能把微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行統(tǒng)一起來(lái)。社會(huì)主義市場(chǎng)體制就是要使市場(chǎng)在政府宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，把市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)以及社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。中國(guó)加入WTO，進(jìn)一步拓展了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行空間，這要求政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理模式要實(shí)現(xiàn)從直接調(diào)控為主向間接調(diào)控為主的轉(zhuǎn)變，從行政指令手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主，我國(guó)政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能在很多方面要適當(dāng)收縮。但收縮并不等于放棄，而是為了促使宏觀經(jīng)濟(jì)更有效的運(yùn)行，政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理更有效率。在調(diào)節(jié)手段的選擇上，經(jīng)濟(jì)手段將被更多地使用。在WTO背景下，我國(guó)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控被賦予了新的含義：即，我們不僅要對(duì)國(guó)內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況進(jìn)行調(diào)控，而且要為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)的協(xié)調(diào)做工作，使兩者統(tǒng)一起來(lái)。競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)利益，很難解決外部性問(wèn)題，難免會(huì)造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的脫節(jié)。作為社會(huì)各種利益的主要平衡者，我國(guó)政府在市場(chǎng)外部性問(wèn)題的解決上必須承擔(dān)責(zé)任。要把控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境放到重要位置，使人口增長(zhǎng)與社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

三、規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)

WTO具有自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信和統(tǒng)一的屬性，它要求“入世”成員國(guó)用法律確認(rèn)市場(chǎng)主體資格，規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)行為，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷性，建立和維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，建立社會(huì)保障體系，建立和健全“游戲規(guī)則”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度供給是政府的重要職能，因?yàn)椤爸贫确从持鴮?duì)一個(gè)人與共同體內(nèi)其他人之間關(guān)系的主觀理解，對(duì)制度的認(rèn)可和執(zhí)行完全依賴于社會(huì)所主張的文化觀念。一個(gè)共同體內(nèi)共有的基本價(jià)值支持著社會(huì)的凝聚力并激勵(lì)人們?cè)谥贫瓤蚣軆?nèi)行動(dòng)。”就我國(guó)政府而言，規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)是一項(xiàng)重要的治理職能。一方面，我國(guó)政府應(yīng)密切同其他國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)配合，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易，這是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)基本的邏輯起點(diǎn)。另一方面，加強(qiáng)、完善憲法制度和公共部門法律制度，主要包括憲法、國(guó)家機(jī)關(guān)組織法、社會(huì)保障法、涉外經(jīng)濟(jì)法、行政法，等等。就我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理行為的法制化程度而言，還存在著許多不足之處，依法行政在我國(guó)各級(jí)政府中尚未形成自覺的意識(shí)，法制觀念淡薄。因此，對(duì)行政人員的思想觀念的改造非常重要。行政凌駕于法律之上或先行政再找法律依據(jù)等不正常現(xiàn)象在我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理過(guò)程中還比較普遍，這不僅不利于我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變和行政效率的提高，而且也不利于形成良好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)成長(zhǎng)的制度環(huán)境。首先，要加強(qiáng)對(duì)政府市場(chǎng)監(jiān)理行為本身的法律規(guī)制，這要求我國(guó)的憲政制度進(jìn)一步完善。其次，必須加強(qiáng)對(duì)各類市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)制。第三，抓緊各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則的制定，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督檢查工作，增強(qiáng)依法行政的意識(shí)。第四，研究各國(guó)的經(jīng)貿(mào)政策和措施，尤其是外國(guó)在非關(guān)稅壘方面的有關(guān)法規(guī)、措施和爭(zhēng)端解決的法律程序，幫助國(guó)內(nèi)企業(yè)提高對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的應(yīng)變能力，用法律手段保護(hù)各種合法權(quán)益。

四、加強(qiáng)信息服務(wù)，培育市場(chǎng)中介組織

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)觸角的不斷延伸以及WTO成員國(guó)之間的經(jīng)貿(mào)往來(lái)頻度的增強(qiáng)和內(nèi)容的豐富，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程中，信息的價(jià)值日益突出，這對(duì)我國(guó)政府的治理職能提出了更高的要求。加強(qiáng)信息服務(wù)，打造電子政府，培育市場(chǎng)中介組織已成為時(shí)代的新命題。首先，通過(guò)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，可以改善公眾與政府的信息溝通，減少工作環(huán)節(jié)和圖章旅行現(xiàn)象。其次，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)利用自身的優(yōu)勢(shì)，搜集、加工和整理市場(chǎng)信息，建立市場(chǎng)運(yùn)行的相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，服務(wù)于市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)主體。第三，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政企分開，這為我國(guó)市場(chǎng)中介組織的發(fā)展提供了制度空間。在如何培育我國(guó)的市場(chǎng)中介組織的問(wèn)題上，我們要學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)中介組織的管理和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。西方國(guó)家不僅政府擁有編制規(guī)劃職能，中介組織也擁有在政府總體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制本行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的職能。進(jìn)行市場(chǎng)分析和研究，為會(huì)員企業(yè)提供信息以及進(jìn)行行業(yè)自律是西方國(guó)家市場(chǎng)中介組織的經(jīng)常性行為，這些都是我國(guó)市場(chǎng)中介組織發(fā)展的可取之處。

五、加快行政審批制度改革

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的速度和效率。我國(guó)傳統(tǒng)的行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，問(wèn)題很多：審批事項(xiàng)多，范圍廣；審批環(huán)節(jié)多，周期長(zhǎng)；審批條件不具體，程序不規(guī)范；審批責(zé)任不明確，監(jiān)督機(jī)制不健全；重審批，輕監(jiān)管；重收費(fèi)，輕服務(wù)。其慣性延續(xù)至今。這種審批制度，制約了市場(chǎng)在資源配制中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，不利于政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變。為了跟上全球市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)奏，從源頭上對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理過(guò)程中腐敗行為的治理，就必須構(gòu)建符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的行政審批制度。首先，要科學(xué)界定我國(guó)行政審批制度改革的指導(dǎo)思想。充分利用市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”的調(diào)節(jié)作用，使政府從繁雜的審批事務(wù)中解脫出來(lái)，推進(jìn)依法行政，創(chuàng)造更好的市場(chǎng)環(huán)境。其次，嚴(yán)格規(guī)定審批內(nèi)容、審批對(duì)象、審批條件、審批程序、審批依據(jù)和審批時(shí)限，實(shí)現(xiàn)對(duì)WTO“開放市場(chǎng)，遵守規(guī)則”的承諾。第三，行政審批制度改革要和配套制度建設(shè)同步。要積極推進(jìn)政務(wù)公開制度，建立便民服務(wù)制度以及對(duì)行政審批制度的事前和事后監(jiān)督制度，等等。

六、完善政府采購(gòu)制度

從世界范圍看，政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理政府公共財(cái)政支出的常用方法。我國(guó)加入WTO，勢(shì)必要加入WTO的《政府采購(gòu)協(xié)議》，這也是我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)新課題。為了能在全球政府采購(gòu)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中贏得一席之地，提高我國(guó)政府采購(gòu)的效率、透明度，降低采購(gòu)成本，必須進(jìn)一步完善我國(guó)政府采購(gòu)制度。首先，加強(qiáng)我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)制建設(shè)，明確政府采購(gòu)的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、方式、程序以及監(jiān)督和申訴制度。可以說(shuō)，以公開、公平、公正為原則，以公開招標(biāo)方式為基礎(chǔ)，以申訴制度為保障，三位一體，構(gòu)成了我國(guó)政府采購(gòu)制度的基本框架。其次，建立有效的政府采購(gòu)管理機(jī)制。政府采購(gòu)管理機(jī)制主要有兩種：部門管理制和委員會(huì)制，這兩種管理機(jī)制各有特色。委員會(huì)制有利于在法制基礎(chǔ)差的社會(huì)中實(shí)行，部門制適宜于法制基礎(chǔ)較好的社會(huì)。我國(guó)上海采用委員會(huì)制，深圳采用部門管理制。西方發(fā)達(dá)國(guó)家多采用部門管理制。從長(zhǎng)期看，我國(guó)政府采購(gòu)體制將走以部門管理體制為主的道路。第三，積極推進(jìn)配套改革，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，推進(jìn)機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)化，優(yōu)化國(guó)有公共資產(chǎn)的管理。

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責(zé)任編輯 王安慶

[作者簡(jiǎn)介]束順民(1974-)，男(漢族)，江西九江人，杭州商學(xué)院人文與公共管理學(xué)院講師，主要從事公共管理、政治學(xué)理論方面的研究。