美國證監新框架

亡羊補牢，為時未晚。這正是美國證券交易委員會（下稱“SEC”）準備大干一番的本意。在安然公司、世界通信公司（下稱“世通”）和環球電訊公司（Global Crossing）等一系列上市公司丑聞曝光之后，被指監管不力而一直面臨巨大壓力的SEC，按照2002年頒布的《薩班尼斯—奧克斯利（Sarbanes—Oxley）法案》，在截止日期1月26日前，如期出臺了九項新法規。

加強投資者信心成為首要任務

2002年4月于美國國會通過，并于當年7月1日起生效的薩班尼斯－奧克斯利法案是一部框架性法案，旨在糾正安然等事件中出現的公司治理與中介機構的問題。該法案要求SEC通過設立上市公司會計監管委員會（PCAOB）、制定可執行的具體法規等措施，全面加強資本市場的監管。

據該法案，SEC此番出臺的多項法規內容涉及審計師定期輪換制度、禁止CPA在會計師事務所和客戶公司之間流動、禁止向審計客戶提供管理咨詢等非審計服務、上市公司審計委員會獨立、上市公司資產負債表外安排的披露、律師行為準則等諸多方面。

SEC發言人內斯特(John Nester)在接受《財經》采訪時稱，目前僅余兩項法規尚在審議之中。一份將于4月26日前出臺，指導交易所對未達審計委員會標準等的不合規公司進行退市處理；一份將于7月30日前頒布，為證券分析師訂立規范。這意味著，美國資本市場的監管新框架已逐漸成型。

“在一連串丑聞使投資者信心受到嚴重打擊的情況下，采取措施加強投資者信心是美國監管部門首要的根本任務。”美國眾議院金融服務委員會發言人麥克羅林（Brookly Mclaughlin）在接受《財經》采訪時表示。薩班尼斯—奧克斯利法案批準為SEC提高了77％的預算，用于加強執法力度、增加員工、提高SEC審核發行人財務報表的能力。在美國監管部門看來，要求發行人詳盡地披露信息一向是，而且仍將是保證市場正常運轉的一劑良藥。而深深植根于美國文化的制衡機制在新法規中亦得到了進一步強化。

審計業務格局重分

安然等一連串會計丑聞，使投資者對上市公司財務報表的質量劃上了問號。人們開始注意到，會計師事務所在向其審計客戶提供審計服務的同時，還從事著范圍廣泛且為其帶來巨額收入的非審計服務。例如，安然在2000年向安達信支付審計費2500萬美元，含咨詢費在內的其他費用則是2700萬美元。世通公司2000年付給安達信的審計費用和非審計費用更是比例失調，分別為230萬美元和1200萬美元，非審計費用竟然相當于審計業務費用的六倍。

《國際會計簡報》統計發現，對比1993年整個會計業有31％的收入來自非審計的咨詢業務，1999年普華永道只有40％的業務收入來自審計業務，其余收入大多源自管理咨詢、稅務咨詢等咨詢業務。由此可見，大型會計師事務所日益依賴非審計業務收入已經成為一個普遍現象。

“會計師事務所多年來一直辯稱不應禁止審計師從事某些服務。”世界銀行金融專家赫加蒂（John Hegarty）說，“要知道，一直對此表示異議的并不是監管部門，而是交易者。也就是說，市場認為這樣會削弱審計的獨立性。”在各方的強烈要求下，確保審計的獨立性成為了美國監管部門的當務之急，亦成為薩班尼斯—奧克斯利法案及SEC新法規的重中之重。

新法規規定，外部審計師在向證券發行人提供審計服務的同時不得提供部分非審計服務。例如，管理職能或人力資源管理服務；經紀、經銷、投資或投行顧問服務；與審計無關的法律、專家等服務。由于簿記、財務信息系統設計、評估、公允意見、慈善捐贈報告、內部審計外包、保險精算等日后將被納入審計程序，導致審計師審計自己的工作，影響其獨立性，因此亦被禁止。

令會計師事務所更為痛心的是，其一直保持增長趨勢且利潤豐厚的“稅務策略服務”可能已成為過眼云煙。雖然新法規允許審計行保留部分“稅務服務”，即在獲得上市公司審計委員會批準的前提下，審計師可以繼續提供依法納稅、納稅計劃、納稅建議等稅務服務。然而，一切導致審計師將自己審計自己的工作、為客戶尋求稅務負擔最小化的稅務服務都被歸入了新法規中明令禁止的法律或專家服務。據《華爾街日報》稱，由于稅務和法律方面的服務目前占大型會計師事務所全部收入的大約三分之一，因此對其沖擊不小，而與之競爭的律師事務所則可能從中獲益。

SEC發言人內斯特表示：“有些服務雖然受到限制，但是法規只提供了一個框架，并非十分具體。稅務服務是否違背審計的獨立性原則要由審計委員會判斷，審計委員會單獨對此負責。”所以，是否接受外部審計師提供的某種具體的稅務服務，及其是否將削弱審計的獨立性，還有待審計委員會在實際情況下具體問題具體分析。

“實施監管的一個特點就是沒有人會全贏，也沒有人會全輸。監管部門的責任是要從整個市場的角度出發，顧及整體利益。”赫加蒂指出，雖然審計行被限制從事某些業務，“但這是我們為恢復市場信心所必須付出的代價”。

實際上，SEC禁止會計師事務所提供非審計服務的對象僅限于上市公司，而且并不影響它們在國外繼續開展業務。“上市公司會計監管委員會將負責對有上市公司審計資格的注冊會計師事務所進行注冊管理，制定一套審計資格與職業道德標準，并按這些標準對注冊會計師事務所進行監督。”前美國商務部長富蘭克林（Barbara Hackman Franklin）稱，“我估計，資格方面的標準將是世界上最嚴格的。因此這些會計師事務所的國外客戶也將從中受益。”

審計費用披露明晰化

無庸置疑，在這場改革中肯定獲益的將是投資者。通過對“審計費用”及“其他費用”披露要求的細化與修改，SEC期望投資者將能獲得評判審計獨立性的更實用、更詳盡的信息。

一直以來，美國監管部門一直要求上市公司將審計費用和向審計師支付的其他服務費用分開披露。然而，目前在多家美國上市公司擔任審計委員會主席的富蘭克林指出，“審計費用”和“其他費用”的簡單分類，往往會造成“其他費用”過于“臃腫”，在一定程度上造成信息失真。

在某些情況下，如例如要根據SEC的回執修改招股書而需要審計師提供建議時，上市公司一般希望由自己的審計師提供這些審計以外的服務。以前，這些服務的費用均納入“其他費用”，結果使“其他費用”一項的數額大為膨脹。

因此從實用的角度出發，為使信息更真實、更詳盡，SEC決定對“其他費用”進行細分，將“稅務服務費用”和“審計相關費用”從“其他費用”中提列出來，要求無論是美國發行人還是國外發行人，一律按“審計費用”、“審計相關費用”、“稅務服務費用”和“其他費用”四類披露。其中，“審計相關費用”是指雇員福利計劃審計、并購盡職調查、與擬議中或完成的收購相關的會計協助與審計、內部控制的審核、有關財務會計和報告標準的咨詢等服務的費用。

對于細分后的披露對投資者有何幫助，富蘭克林回答說：“投資者想要確保審計師的獨立性，就可以看看這四類費用分別是多少，然后自己判斷非審計費用或審計相關費用是否太多了。”她指出，即使非審計費用與審計費用相等，也有過高之嫌。非審計費用應該控制在比審計費用少得多的范圍內，比如一半左右。

“輪換”審計項目合伙人

安然等事件暴露出的審計中存在的另一問題是，審計行長期為同一審計客戶提供服務，會導致財務問題久久隱藏而不被發現。有人曾提議，建立強制更換審計行的制度。這在薩班尼斯—奧克斯利法案第207條中得到了反映：“審計總署應對強制輪換注冊會計師事務所的要求所可能產生的影響進行研究”。

然而對此，富蘭克林持堅決的反對態度。“我認為，無論是現在還是將來，都不會通過這樣的法規。”她說，“審計合伙人應該輪換，這樣可以保證審計行能從新的角度看待客戶的業務。但是，如果要引入一個全新的審計項目小組，那么會把一切擾亂，尤其是新提出的內部控制要求已經使審計師的工作量增加了不少。”

富蘭克林指出，對大型跨國公司而言，其業務的復雜性導致目前可選的、能夠為其提供審計服務的只有普華永道、德勤、畢馬威、安永這四大行。不僅選擇余地不大，缺乏足夠的競爭，而且客戶更換審計師時往往要向前任審計師支付昂貴的費用。“特別是對大型跨國公司而言，我認為這不是一個好主意。”

由于薩班尼斯—奧克斯利法案規定，上市公司董事組成的審計委員會將負責指定并監督為其提供審計服務的注冊會計師事務所，因此富蘭克林認為，真正的解決辦法不是強制更換審計行，而是要著眼于要求審計委員會在每年對審計工作進行評估時，采取更為嚴格的標準。“要對審計行的績效、職業道德、審計質量等作全面地衡量。”她強調說，“然后由審計委員會認真考慮是否應該更換審計行。這樣就足夠了。”

赫加蒂指出，這是一個見仁見智的問題。一方面，審計師要了解客戶的情況的確需要一段時間；另一方面，安然等丑聞又確實暴露了這樣的問題。“畢竟，任何事情都是有利有弊。監管者會傾向于中立。”據了解，英國最近也實施了類似的要求，規定審計項目經理合伙人五年一輪換，其他主要合伙人七年一輪換。

最終，SEC制定的新法規獲得了普遍認可。原先草案中輪換制適用于所有合伙人的規定被改為依據合伙人對全面負責審計項目的介入深度區別對待。其中，對審計項目的經理合伙人和第二合伙人（Concurring partner）從嚴要求，規定其為某一審計客戶服務不得超過五年，且至少五年后才能再次接手該客戶；對法規中新定義的“審計合伙人”，規定其從事同一項目連續七年后必須輪換，其后兩年內不得涉及對該客戶的審計工作；對其他合伙人則不作規定。

“審計合伙人”是指對審計有影響的決策者或與管理層和審計委員會保持經常聯絡的合伙人。除項目領導人和第二合伙人外，“審計合伙人”還包括為發行人母公司作審計的所有合伙人、為占客戶20％以上合并收入或資產的子公司審計的項目領導人。

法規進一步規定，審計項目組成員不僅不得在發行人公司任管理職務，而且在審計客戶聘請審計師擔任其高層管理職務之前，雙方必須經過一年的“冷卻期”。

審計委員會作用凸顯

在薩班尼斯—奧克斯利法案和SEC新法規中，上市公司董事會下設的審計委員會作用極為突出，將成為確保審計獨立性的一個重要環節。例如，除費用額度占同財年審計費比例不足5％的非審計服務無須預先審批外，外部審計行提供的所有審計服務和未被禁止的非審計服務均須先經審計委員會預批。此外該法規還特別規定，預先審批政策由公司自行制定，但不得將審計委員會的責任委托給管理層。

“這符合我們一直提倡的‘表率作法’。通常沒有這樣做的公司都是由管理層作決定，然后通知審計委員會。”富蘭克林認為，采取預先審批制是評估審計師獨立性的一個很好的方法，能夠促使審計委員會認真思考審計師到底對公司做了什么。

除此之外，審計委員會還將在財務報告過程中承擔關鍵角色。根據新法規的規定，凡在上市公司會計監管委員會注冊的會計師事務所，在完成上市公司財務報表的審計工作后，均要在將相關審計報告提交SEC之前，以口頭或書面形式向審計委員會報告。

除對較小的交易事項所采取的會計原則無須披露外，注冊會計師事務所必須向審計委員會細致地說明其采用的一切重要的會計政策、實務及理由，當前及未來事件對此決定的影響及會計預估等。曾與管理層討論過的所有重要的替代性會計處理方法須一一列明，并對其施用后果及審計師傾向的處理方法分別予以闡述。內部控制報告及管理層與審計行之間的來往信函等，凡有利于審計委員會對審計師和管理層實施監督，均須向審計委員會報告。

作為一項新要求，由管理層提供的內部控制報告，要由審計師測試并附意見后加入年報。這意味著審計師和管理層都將面臨更多的工作。管理層要負責確保所有的內部控制到位，并做相關記錄。到目前為止，大多數美國上市公司在評估公司的內部控制時，采用的都是COSO體系。

COSO是Committee of Sponsoring Organization of the Treadway Commission的英文縮寫。Treadway Commission即Treadway委員會，是1985年由美國注冊會計師協會(AICPA)、美國審計總署(AAA)等機構贊助設立的全國舞弊性財務報告委員會，其宗旨是研究內部控制不健全等引起財務報告舞弊現象的原因及相關問題。其中，內部控制問題由Treadway委員會贊助機構設立的COSO委員會專門負責研究。COSO委員會于1992年提出了《內部控制整體框架》。

“COSO體系只是規定了內部控制的定義及要素。上市公司和審計師要待上市公司會計監管委員會制定出具體規定后，才能實施薩班尼斯－奧克斯利法案對內部控制報告的要求。”富蘭克林介紹說，上市公司會計監管委員會現已成立，只是主席人選尚未確定。上市公司還有一年左右的準備時間，從明年開始提供這些新報告。在更具體的新要求頒布之前，業已存在多年的COSO體系將被繼續使用。

在確保審計獨立性方面發揮巨大作用的審計委員會，其自身的獨立性及人員構成也是一個值得關注的問題。SEC發言人雷斯特告訴《財經》，SEC以前從未要求，甚至從未建議過上市公司審計委員會中要有“財務專家”。因為一般而言，對董事會成員的要求都包含在州立公司法中，而不由聯邦法律統一規定。

然而由于近年的多起案件顯示，審計委員會中缺乏能讀懂財務數據的專家確實是個弱點，因此為滿足投資者想了解哪些公司有“審計委員會財務專家”的需要，薩班尼斯—奧克斯利法案及SEC新法規提出了上市公司必須披露是否聘用財務專家為審計委員會工作，并證實審計委員會財務專家與管理層相互獨立的要求。也就是說，已有“審計委員會財務專家”的，至少須披露其中一人的名字，及其是否獨立于管理層。還沒有“審計委員會專家”的，須如實披露，并說明原因。

根據SEC的規定，“審計委員會財務專家”須具備的能力包括，理解美國公認會計準則，能看懂財務報表并對會計預估、應計、準備金等原則的一般應用進行評估。此人還須擁有制備、審計、分析或評估財務報表的經驗，或者具備財務監督的實際工作經驗。了解內部控制和財務報告程序、了解審計委員會的職能。SEC明確規定，被指定為審計委員會財務專家的人所承擔的責任和義務不多于也不少于其他成員，以打消人們對是否被指定為審計委員會財務專家就要承擔更多個人責任的顧慮。

扼住“表外操縱”的咽喉

表外信息披露這一棘手問題此次也有了進展。所謂“表外業務”(Off－Balance Sheet activities)，一般是指不列入資產負債表而僅可能出現在財務報表腳注中的交易活動。然而隨著“特殊目的實體”（簡稱SPE，即Special purpose entity）、金融衍生工具的不斷涌現，上市公司日益將融資的表外處理作為融資追求的目標之一，法規則逾顯滯后。美國財務會計標準委員會（FASB）關于“特殊目的實體”的會計準則醞釀了20年之久卻未見成果。直至安然公司事發之后，這方面法規的更新才被立為當務之急。

安然公司大量利用“特殊目的實體”，將一些實際符合合并條件的SPE置于合并報表之外，在1997至2000年期間向公司股東隱瞞了高達10億美元的巨額債務，促使美國監管部門對這項遲滯已久的法規開始給予特別重視。薩班尼斯—奧克斯利法案向SEC提出了對資產負債表外事項進行研究的課題，要求其確定資產負債表外交易的范圍，并探索是否能以公認會計準則（美國的會計標準，簡稱GAAP）規范發行人的財務報告，從而向投資者清楚明白地反映資產負債表外交易事項的相關信息。

根據薩班尼斯—奧克斯利法案的規定，每份按照公認會計準則編制的財務報告均須反映所有由注冊會計師事務所確認的重要調整事項；每份年報和季報都應充分披露重要的資產負債表外交易，及與可能對公司現在或未來財務狀況產生重大影響的“未合并實體”（即未與上市公司合并的實體）之間的“其它關系”。

據此，SEC就上市公司充分披露資產負債表外交易與總合約義務出臺了新規定，要求上市公司必須在其季報和年報的“管理層討論與分析”部分，單獨標明一個章節，就可能對公司的財務狀況造成重大影響的表外交易、表外安排和表外債務予以披露。

對安然作過大量研究的世界銀行專家赫加蒂稱，由于法規剛剛出臺，現在就對其作出評判尚為時過早。“基本上講，更多的披露是件好事。然而，值得注意的是這方面的業務相當復雜。安然當年披露的信息就有數百頁厚。”

為了使表外信息的披露更清晰、更有意義，SEC借鑒美國公認會計準則中表外科目的概念，取消了常規安排的披露。因為美國公認會計準則規定，表外科目的核算對象應為或有資產和或有負債等表外業務，亦即巴塞爾委員會定義的狹義表外業務范圍——構成（銀行）或有債權/債務，在一定條件下可以轉化為表內資產或負債的業務。因此，重要空白憑證、有價單證等及其他非或有事項均不應在表外科目中核算。

同時新法規規定，有關的信息披露必須要說明表外業務的性質和目的，其財務影響及其在流動性、資金來源、市場風險支持或信貸風險支持等方面的重要性。為使投資者了解表外安排的真正意義，上市公司必須披露這些項目的具體重大影響，以及在何種情況下重大的或有義務/債務將真正實現。

“‘重大性（Materiality）’作為信息披露的一則重要衡量標準，具有一定的主觀性。即使法規再縝密，也還是會留下一些主觀判斷的空間。”赫加蒂強調說，促進文化的改變，使上市公司對投資者更加負責，才能“治本”。這也正是新法規提出“道德規范”要求的基本宗旨。“可以肯定，有些類型的表外交易將繼續存在，其披露也將更加完善；有些類型的表外交易則可能被人們放棄，乃至消失。”

具體需要披露的“表外安排”包括，上市公司與未合并實體簽訂的任何最終具有法律效力的協議，只要這些協議中規定了上市公司要承擔：按美國公認會計師準則進行初始確認和計量的某項擔保合同的義務；向未合并實體轉移資產形成的或有利益，或者以資產轉移作為向未合并實體提供的信貸支持、流動性支持、市場風險支持等類似的安排；特定衍生工具的義務；為了某項重大的可變利益，公司在向其提供融資、信貸支持、流動性支持、市場風險支持，或租賃、研發服務的未合并實體中可能承擔的一切義務。

落在“表外安排”定義范圍內的“衍生工具”，對美國發行人和國外發行人有所區別。對美國發行人，是指與公司股票掛鉤并按美國公認會計準則歸入股東權益的衍生工具；對按其他會計準則制備報表的國外發行人，是指與公司股票掛鉤并被歸入股東權益的衍生工具下的任何義務，或沒有反映在其財務報表之中的任何義務。

為制衡機制立法

“雖然你無法為誠實立法，但是你可以對制衡機制立法。只有加強制衡，才能使串通勾結的人沒有空子可鉆，防止公司資源被濫用。”作為公司治理問題專家，富蘭克林非常強調建立多層制衡機制。她指出，審計委員會每季度要對公司收益進行審核，對管理層構成制衡。而新法規中最重要的改革措施就是有關書面認證的規定。沒有認證，欺詐的風險就仍將存在。所謂“認證程序”是指，在公司提交的季度報告中，首席執行官和首席財務官必須對財務報表的真實性作出保證。如果之后被發現有假，其個人將受到懲處。

SEC對道德規范體現了高度的重視。在薩班尼斯—奧克斯利法案只要求對首席執行官進行道德規范的情況下，SEC擴大了適用范圍，規定上市公司必須在年報中披露是否已對主要執行官員和高級財務人員制訂道德規范。如果沒有，則須作出解釋。其后若有修改或取消，一律須予以披露。披露的形式亦規定得十分具體，包括在年報中以圖表形式出現；貼在網站上；向索要者免費提供等。

“道德規范”被定義為阻止不良行為所必需的書面標準，提倡誠實的行為，包括有良心地處理個人關系與職業關系之間的實質或表面的利益沖突；保證公司向SEC呈交備案的報告和文件及其他公開披露的信息全面、公允、準確、及時、易于理解；遵紀守法；發現有違背規范的情況立即作內部報告等。

“這是全新的規定。審計委員會將負責這方面的審查工作。首席執行官和董事會要公布他們在業務活動中遵循的標準。”富蘭克林說，審計委員會將每年或每兩年一次通過調查問卷的形式，對一定級別以上的管理人員是否遵守道德規范進行審查。此外，道德規范、公司治理指導原則及其他相關內容還將在公司網站上公布。

然而，世界銀行專家赫加蒂對此是否真正有效略表懷疑。他認為，雖然道德規范能夠在一定程度上反映公司的情況，有此規定總比沒此規定好，然而所謂“法規”就是告訴你要遵守規定，而不是告訴你要做個好人。僅有道德規范無法徹底改變文化、價值觀等。那是社會學的問題。

國外發行人的苦惱

在這場加強監管的“運動”中，在美上市的國外發行人不可能置身事外。SEC新法規在出臺過程中均先后歷經草案擬議、公開征求意見、投票通過三個步驟。其間，SEC還通過召集圓桌會議等方式，邀請來自各國監管機構、準則制訂機構、國外發行機構和美國駐外發行機構的資深專家、會計和法律界專業人士，共同就新準則的應用進行討論。有關會計師和律師事務所及外國政府機構對SEC進行游說的報道亦時常見諸于報端。

目前許多國家的相關部門都在與SEC積極溝通，以解決伴隨薩班尼斯—奧克斯利法案實施產生的各種問題。英國金融監管局（FSA）董事總經理富麥克（Michael Foot）告訴《財經》，英國貿易及工業署（DTI）正在與SEC就諸多方面問題進行討論。議題之一就是為美國上市公司服務的英國審計行是否也要接受美國上市公司會計監管委員會的監管，因為英國并未要求為英國上市公司服務的美國會計師事務所遵從英國的監管。此外，英國金融監管局雖然不是英國的財務報告與審計監管部門，但也通過國際證券委員會組織與SEC有頻繁的交往。

國外發行人在美上市的信息披露等標準一直低于對美國發行人的要求，未來仍將如此。但是此次美國監管措施全面加強，對國外發行人的信息披露等要求亦有了同步提高，令不少原本打算在美上市的外國公司開始知難而退。“確實搞得太復雜了”，一位美國律師說，“像獨立審計委員會、獨立董事這種規定，對外國公司來講，相對會更困難一些。我們每年給客戶做年報，香港的年報就是一小本，美國的年報是它的三倍厚。”以前尚且如此，現在又增加了許多新要求，情況可想而知。

“信息披露對于公司終究是個負擔。”她說，“公司自然希望既能上市，又能使披露的信息越簡單越好。”然而證監會站在重建市場信心、保護投資者的角度上，自然就要采取措施，提高披露要求。

據她透露，目前已有中國公司因財務披露要求過高等原因而不愿再到美國上市。一方面，他們不愿披露某些數據；另一方面，由于自身管理效率不高等原因，很多數據難以迅速獲得。例如，總合約義務的披露，要分別按照1年之內、1～3年、3～4年等細致分類。很多公司做賬沒有這么細，而且懶得這樣做。

盡管隨著SEC新規定的出臺，有一些抱怨的聲音，然而記者采訪的多位公司治理專家都表示，監管部門所走的方向正確，目前的問題就是要將這些法規實實在在地付諸落實。“我們需要觀察一段時間，各項法規的實施還要經過一段過渡期”。世界銀行專家赫加蒂說，“新法規的出臺確實引入了很多限制，有人說這是反應過度。然而事實證明，一直以來存在的靈活性最終導致了濫用。因此到底增加多少限制才合適，誰也不知道。”他同時指出，雖然就目前來看，加強規范會提高成本，然而他堅信，一旦投資者恢復信心，股價提高，融資成本降低，整個市場包括上市公司都將從中獲益。“如果實施過程中發現確有披露繁瑣致使上市公司負擔過多之類的問題，才有可能進行微調。”