新資費革命

2003年1月20日 ，為期三天的2003年全國信息產業工作會議，在北京南郊的南粵園賓館正式開幕，信息產業部部長吳基傳在長達26頁的報告中強調，要進一步加強監督協調，確保網間通信暢通，同時要根據國務院有關領導的指示，盡快出臺“硬措施”加以落實。

他在發言中還透露，信息產業部將調整網間結算標準，利用經濟杠桿來促進互聯互通的工作。

實際上，剛剛進入2003年，在信息產業部的授意下，一個由中國社科院、美國麻省理工學院等機構專家組成的小組，已經開始對新的網間結算體系進行重新設計。該專家組的中方負責人為中國社科院規制與競爭研究主任，數量與技術經濟研究所研究員張昕竹，而外方負責人則為麻省理工經濟系杰瑞·豪斯曼教授(Jerry Hausman)前者系規制經濟學大師讓·拉豐的學生，目前除參與電信監管設計，還參與了民航、鐵路改革設計。后者則是享有盛譽的“電信成本”設計大師，先后參與過四十多個國家的互聯互通費用設計，對美國的電信改革進程也有相當推動。

引人注目的是，該專家組排除了電信領域的機構或個人參與，信息產業部電信研究院及北京郵電大學均不在其內，這種相對中性的架構，將對新方案產生微妙影響。

如果一切如期進行的話，新的網間結算費用計算辦法，有望于今年3月正式完成，而最終的新的網間結算價格，待運營商根據構成數據計算后，最早將在今年6月正式浮出水面。

與此前歷次簡單的結算價格調整不同，這將是一次真正的“互聯互通革命”。業內人士認為，今后相當長一段時間內的電信市場結構將因此而改變。

即使沒有“成敗在此一舉”那么嚴峻，但是在以促進競爭為主要目的的改革中，監管者的退路已經不多了。不論是在電力監管委員會成立之前還是之后，有關成立通信監管委員會的聲音就從未停息。

“要么解決互聯互通，要么解決信息產業部。”一位電信專家半開玩笑地對《財經》說。

聯通的“河南之癢”

幾乎在與吳基傳最后一次主持的信息產業工作會議開幕的同時，河南南陽市，這個只有50多萬人的城市上空，正籠罩在化不開的濃霧中。

工業路原電信局門前，現在是南陽移動以及南陽網通的辦公樓，一位正在挑選手機皮套的30多歲的女士對《財經》說：“最早我是移動的用戶，去年成了聯通CDMA的第一批用戶，但現在又換回來了，電話不通。”

而根據記者從中國聯通南陽分公司了解的情況來看，情況并不比這種個案樂觀多少：截至1月20日，南陽地區CDMA用戶大約有2.5萬戶，但每天上網人數只有8000戶左右，也就是說只有大約1/3的注冊用戶每天在使用CDMA手機。

“今年的CDMA用戶發展任務是4.2萬戶，現在每天新增用戶甚至還不到10個。”南陽聯通一位員工在接受《財經》采訪時悲觀地表示，“如果不能解決互聯互通問題的話，別說發展，就是生存也會成問題。”

作為聯通南陽分公司總理的梁澤祥，感觸則更為深刻。去年，南陽聯通投資了2.8億元，其中大部分都用于CDMA網絡的建設。對于2002年540萬元的虧損，梁更是耿耿于懷：“如果不是因為互聯互通問題，去年的利潤可能不止這么多。”

但南陽移動顯然不同意聯通的看法，在移動辦公樓的三樓，南陽移動綜合辦的一位工作人員對《財經》說：“根本不是我們移動的問題，我們還是互聯互通的先進單位呢。”

在河南的近20個地市中，南陽是人口最多的一個，這個面積為2.66萬平方公里的以三國“諸葛廬”而聞名的地區，人口占到了河南這個人口大省的1/9。在這個城市，新的三國演義也在上演，但主角變成了南陽聯通、南陽移動以及南陽通信。

在南陽聯通看來，與南陽移動的互聯互通完全是一出“虛虛實實”的空城計：中繼線不足、單通、掉話、串話、無應答等等，表現癥狀不一而足，幾乎可以開一個“互聯互通障礙展覽”了。

南陽聯通曾經試圖借法律訴訟的“東風”來對抗這出“空城計”。2002年5月21日，它在南陽市中級人民法院就互聯互通中的不正當競爭行為正式起訴南陽移動，在全國開了先河。但在有關領導以及主管部門的干預下，此案最后還是以無法開庭無疾而終。而作為主管機構的河南省通信管理局的調停，最后也不了了之。

根據該公司去年10月份進行的一次用戶調查顯示，在接受調查的1240名用戶中，只有一人認為用聯通的CDMA133手機撥打南陽移動的手機通信質量為優（接通率在60％以上），而超過九成的人均認為接通率差（不足30％）。

與南陽相比，河南其他不少地市的互聯互通狀況好像也只是在伯仲之間。根據去年同期河南商丘市消費者協會進行的一份調查，抱怨用133手機撥打移動的手機接通效果差的比例甚至達到了99％。而在洛陽等地，由于互聯互通問題，在新年前后還多次發生用戶圍困營業廳的事件。

如果說互聯互通事件在全國都呈“星火燎原”之勢的話，在中國聯通河南分公司看來，河南應該幾乎可以稱得上“遍地開花”了，三門峽、濮陽、信陽、許昌、駐馬店、漯河、焦作，甚至鄭州市的部分區域，河南幾乎一半的地市接通率都在30％上下。

據說，河南省一位分管經濟的副省長曾經開玩笑地說：“聯通聯通，多打幾次才通。”這樣的感受并不僅止于河南。

“救火者”尷尬

由于中國移動在移動通訊市場處于主導地位，而中國電信和中國網通則分別在北方和南方的固定電話領域處于主導地位，在這場互聯互通“三國戰”中，中國聯通幾乎一直是以很“受傷”的形象出現的，不管是在河南，還是在四川遂寧、德陽，或者廣東省。

實際上，自2002年聯通CDMA網絡開通以來，聯通已經越來越感受到互聯互通這個“路障”的殺傷力。

知情人士透露，早在2002年上半年，中國聯通集團就在呈送給國務院高層的第五期情況匯報中，呼吁關注聯通與其它公共通信網運營商之間出現的互聯互通問題。

在國務院總理朱基和副總理吳邦國的關注下，2002年5月23日，信息產業部副部長張春江召集各大運營商舉行互聯互通專題會議，在最終形成的五頁的會議紀要中，明確要求各家運營商必須在當年10月1日前完成與聯通CDMA網絡的直聯工作。

但距離這個期限還有不足一周的時間，中國聯通集團公司再度致函國務院，報告再度力陳聯通遭遇的各種互聯互通障礙，希望高層痛下決心。

2002年9月27日和30日，吳邦國和朱基先后對該報告進行批示，要求信息產業部“查明情況并予以懲處”，這正是吳基傳在2003年信息產業工作會議上提到的“國務院領導同志要求盡快出臺‘硬措施’予以解決”的內情。

實際上，作為管理部門的信息產業部并不是沒有意識到這一點。早在2002年新年伊始，信息產業部電信管理局有關負責人在接受《財經》采訪時，就表示互聯互通工作將是2002年的首要大事。但言猶在耳，各地的互聯互通問題卻此起彼伏難以收拾。

在很多人看來，作為監管部門的各省通信管理局的軟弱無力，是造成互聯互通問題愈演愈烈的主因。在河南，聯通公司對于河南省通信管理局就頗有微詞。

在規定互聯互通的制度方面，除了《電信條例》之外，自2001年以來，信息產業部也先后頒布了《公用電信網間互聯管理規定》以及《電信網間互聯爭議的解決辦法》等多項文件，但這些文件根本難以遏制互聯互通問題的多發態勢。

在業內人士看來，互聯互通監管，與其他監管內容相比，專業性相當強，雖然不少監管人員是從運營部門脫離出來的，但自己運營是一回事，能否管好別人運營是另一回事。目前各省通信管理局，正式的工作人員一般也就是在幾十人左右，而專職負責互聯互通監管的，能達到兩位數就已經不錯了，這樣的一個人才儲備，按照行政方式進行互聯互通執法還行，但要真正脫胎成一支能夠嚴謹地執行專業監管的復雜任務的隊伍，還尚需時日。

一些投資銀行的分析師也指出，由于目前中國的電信監管實質上只有約束機制，缺乏真正嚴厲有效的懲罰與退出機制，加上國有股的主導地位以及中央地方的分稅體制，使得在中國地方進行專業監管的難度，反而大于國外的同行。沉疴碰到手足無措的新醫生，暫時的市場混亂恐怕是難以規避的。

更重要的是，由于中國特有的二元經濟體制差異過于明顯，造成中國整個經濟和社會的復雜程度遠非西歐或者美國可比。因此，從某種程度上說，信息產業部作為政策執行部門，所承受的壓力也是國外的同類監管機構難以相比的。

這位分析師對《財經》表示：“我自己倒有些同情信息產業部。”

扭曲的杠桿

但同情并不是一種求解方式。與互聯互通問題一樣，手機資費價格戰以及小靈通的遍地開花，包括新出現的手機休息站，似乎標志著中國電信市場已經進入了一個令人迷惑的混沌競爭狀態，或者稱之為混亂。

“都是互聯互通費用基于資費分成惹的禍。”張昕竹在接受《財經》采訪時指出。張是此次新資費政策的主要設計者之一。

實際上，經合組織2001年發表的一份關于互聯互通政策的報告就警告說：必須對價格和互聯互通進行對稱監管，否則就會導致電信市場的混亂。這種狀況不幸而言中了。

張昕竹警告說，雖然目前移動電話之間的互聯互通相當引人關注，但從長期來看，中國的互聯互通之戰，將主要在固定電話運營商和移動電話運營商之間展開，而且肯定會更加復雜。

在上個世紀的最后10年，隨著中國聯通的出現，中國電信市場開始出現競爭局面。如何實現不同網絡之間的互聯互通，這個曾經困擾過所有競爭性電信市場的頭號難題，也被提上了議事日程。而實現互聯互通，最為核心的問題就是網間結算費用的問題，在國際電信界普遍的看法是，互聯互通的費用水平將決定電信市場的結構。

1996年3月，國家計委對互聯互通的費用作出規定：中國聯通的移動用戶撥打中國電信的固定電話用戶，中國聯通每三分鐘將向后者支付8分錢；中國電信的固定電話用戶撥打中國聯通的移動電話用戶，中國電信每三分鐘向后者支付1分錢；移動用戶之間的互聯互通不進行結算。

從那時起到現在，雖然具體的網間結算費用有所調整，目前移動電話撥打固定電話每分鐘的結算費用已經上升到了6分錢，但有兩個原則一直沒有觸動：一個是互聯互通的費用是基于現有的資費標準進行計算的；二是中移動和中聯通之間互免結算政策也持續至今。

但隨著市場競爭的進一步深入，這種方式的尷尬也逐漸顯露：在移動通訊發展初期，移動電話定位在高端用戶，而固定電話則定位在基礎用戶，二者之間在市場上更多地表現為互補關系；但到了2002年底，從用戶數量上，兩者已經形成了兩分天下之勢，加上移動用戶仍然保持著幾乎相當于固定用戶兩倍的增速，異質替代競爭已經開始全面壓倒互補性質，兩大主力陣營之間的矛盾開始激化。

而網間結算費用則是矛盾的焦點。由于從開始就一直采用基于資費的網間結算價格，加上中國目前的電信零售資費又一直處于扭曲狀態，即固定電話資費偏低而移動電話資費偏高。一位業內專家指出，在過去幾年的時間內，網絡規模增加了上百倍，移動資費標準卻幾乎沒有作實質性調整，這是非常不正常的情況。

基于零售資費來制定網間結算費用，本身在國際上就已經不再是一種主流的選擇。在批評者看來，由于不同運營商的網絡規模和用戶規模差別很大，這種計算方法對于占主導地位的運營商是不公平的。而基于扭曲的零售資費標準的網間結算費用定價，更加劇了主導運營商與新進運營商的矛盾。隨著移動和固話在零售市場之間競爭的加劇，扭曲的結算費用，本身很可能就成為一個一觸即發的火藥桶。中國電信和網通的小靈通加速，以及手機休息站業務的試點，都有可能成為直接的導火索。有消息說，廣東電信不滿意與廣東移動之間的網間結算價格是“手機休息戰”首先在廣東爆發的主要原因。

與固話和移動之間的互聯互通更多處于蓄勢待發的狀態不同，中移動和中聯通之間的移動互聯互通，尤其是聯通2002年上馬的CDMA網絡與移動的GSM網絡之間的互聯互通問題，卻日益白熱化。

誰挑起了價格戰

在移動和聯通之間，到底是誰先挑起了價格戰？這一點仍然存在爭論和爭吵，但有一點是肯定的，那就是由國家計委核定的移動電話零售資費價格體系已經實質上開始逐步瓦解了。

除了北京和上海，在全國，實際上已經很難找到一個可以完全堅守每分鐘0.40元的雙向收費的省份了。零月租費，單向收費，每分鐘0.2元，這種新的價格體系，已經取代官方規定，成了很多地方新的價格戰的底線。

對于價格戰的起源，雙方互相攻訐。在移動看來，聯通因為急于為CDMA打開市場，才以明顯低于國家規定的資費標準挑起戰端；而聯通則認為，聯通只是想享受國家規定的優惠政策，移動則借助其大量投資已經完成攤銷的成本優勢，試圖通過惡性價格戰來壓低聯通的獲利水平。

實際上，爭論一個本身就沒有嚴格定義的“價格戰”并沒有太大意義，中移動和聯通之間的互免結算，被認為是造成移動和聯通之間難以連通的消極因素。

北京郵電大學研究生院副院長呂廷杰對《財經》表示，雖然在物理成本上，互免結算是合理的，但考慮到從互聯互通中獲得的邊際收益，對于規模較大的網絡而言是遞減的，這就意味著，如果遵守公平原則的話，小網給予大網一定的補貼是合理的。

不過，他并不反對保留目前的這種互免結算，但前提是：承認這種互聯互通方式就是非對稱管制的內容之一。

而新資費方案的設計者之一的張昕竹則是取消這一政策的堅定支持者，他表示，由于雙方機會成本不同，強制雙方接受同樣的結算價格從而互免，必然會帶來問題，而這些問題又幾乎是難以克服的。

業內人士指出，如果把互免結算的互聯互通政策理解為非對稱管制的話，那么再在移動電話的零售價格上對中移動和中聯通執行非對稱的管制政策，這顯然會引起抗拒情緒。

在這種情況下，中移動各個地方公司，完全有可能利用政策之外的灰色地帶，在技術上翻新花樣為互聯互通設置技術障礙，以及設法通過資費套餐以及虛擬專網等形式消解聯通獲得的資費優惠。這就導致對于中聯通最壞的一種可能性的出現：聯通事實上既享受不到非對稱管制帶來的價格優惠，又無法在互免結算的情況下達成良好的互聯互通。

這很有可能成為推倒價格“多米諾骨牌”的第一步。一旦遭遇到這種困境，當地聯通公司的反擊就很容易理解，即“不管移動把價格降低到什么水平，我都要對移動保持國家規定的10％到20％的價格優惠。”

而這種價格體系的整體下降，一方面會使得移動電話得以更具侵略性地爭奪原來固定電話的通話時間，另外一方面，也讓固定電話運營商越發相信這樣一個事實：正是由于固定電話與移動電話之間的網間結算費用過低，才給移動運營商留下如此大的利潤空間可以支持無休止的價格競賽。

成本之謎

在新的互聯互通定價方式上，以基于成本來取代難以為繼的基于資費分成的計算方法，實際上沿用的是目前國際上普遍流行的做法。在經合組織的成員中，絕大部分執行的也都是前一種方式。但問題在于：基于什么樣的成本？

從各個國家的實踐來看，最不利于主導運營商的一種定價方式就是基于長期增量成本，即完成互聯互通業務需要增加的實際物理成本支出，這些成本包括交換、輿等設備成本以及人工維護等經營性成本。采取這種定價方式的國家主要包括美國、西班牙、奧地利以及瑞士等國家。

而對于主導運營商最有利的一種定價方式，則是基于所謂全面分攤成本，即互聯互通費用應該足以彌補已經為此支付的所有相關成本，這就意味著運營商在互聯互通以前所建網絡的全部費用均會納入考慮之中。采取這種定價方式的國家包括韓國、法國以及挪威等國家。

目前，移動電話撥打固定電話每分鐘的結算費用為6分錢，這一費用普遍被認為偏低。但如果采取前一種方式來計算的話，專家指出，上調的幅度應該很小；而如果按照后一種方式來計算，根據中國電信和中國網通自己做的粗略測算，全成本將高達每分鐘0.16元。

因此，選擇什么樣的成本模式，對于各大運營商，不啻一個生死攸關的數字游戲。

根據中國電信集團公司提供的資料，2002年互聯互通收入在總收入中所占的比重只有3.6％，2001年也只有3.8％。而根據中國電信股份公司招股說明書中披露的數字，2001年上市公司中互聯互通收入所占的比重為5.6％。中國網通集團目前還沒有披露準確的數據，但網通集團監管事務部總經理崔濤對《財經》表示，他估計這個比例應該在3.3％左右。

與國際同類情況比，這個比例顯然是偏低的，英國電信2001年來自其他運營商的網間結算收入所占的比重為17％，韓國電信則達到了24％，即使法國電信，這個比重也超過了9％。

而中移動和中聯通上市公司部分，2001年在互聯互通方面的支出分別為66億元以及21億元。如果網間結算費用從每分鐘0.06元提高到0.16元的話，對于這兩家移動運營商來說，將是一筆難以在短時間內消化的巨大成本。

據稱，雖然尚未有定論，但此次新設計的網間結算費用計算方式，很可能采用的是一種介于上述兩種方式之間的折中方式，即在長期增量成本的基礎上，再給予一定比例的加成以彌補主導運營商在機會成本上的損失。加拿大目前采用的就是這種模式：即在長期增量成本的基礎上，再給予25％的加成。

但是，即使采用什么樣的成本模式已經確定了，問題還遠沒有結束，長期增量成本計算過程的繁復性，也是使得不少國家對其望而卻步的原因。在成本構成等細節問題上的談判，估計也是一個艱難的博弈過程，尤其對于三家在海外資本市場上同時接受投資者檢驗的電信運營商而言，任何進退都是極其敏感的。

而中國特有的二元經濟結構，則更加劇了成本計算的復雜性。專家指出，不僅東西部不同省份之間，結算費用相去甚遠，即是在一個省份內部，僅廣州與粵北山區的差距，可能比整個歐洲內部的差距還大。

據說，在分拆之前，中國電信曾委托北京郵電大學以及信息產業部電信研究院的專家，設計了一個粗略的內部結算系數，結果發現，西藏的結算費用幾乎相當于上海的兩倍。

在一些投資銀行的專業人士看來，這對于監管者是一個兩難的選擇：結算費用低，有利于促進競爭；結算費用高，則有利于通信公平。截至2002年底，根據信息產業部的統計，中國通電話的行政村的比例為85.3％，按照此前的規劃，應該在2000年底就實現村村通電話的工程。

設立普遍服務基金，并以此為主體來解決高通信成本地區的電信普遍服務問題，避免將交叉補貼費用計入互聯互通費用，這種趨勢應該是沒有疑問的，信息產業部最近出臺的將對碼號資源收取使用費，無疑是建立普遍服務基金的第一步。但是，鑒于應該享受補貼的西南和西北地區，主要都屬于中國電信，這就意味著，可能所有其他的運營商都要對中國電信進行補貼，而最終的補貼金額，在根本上仍然取決于網間的結算水平。

新游戲規則

在基于成本的互聯互通費用體系出臺之后，對于監管者而言，最大的好處就是，監管者將擺脫“救火者”的角色，但對互聯互通的監管并不會因此輕松很多。

目前中國各大運營商之間的互聯互通，主要還是政策強制性的。但是，根據吳基傳在今年1月20日的會議上的講話，信息產業部將來執行的很可能將是一種分級互聯互通政策，即對于最基本的電信業務，將執行強制性政策；但對于其他業務，可能會更多地把決策權讓渡給不同運營商之間的商業談判。

業內人士指出，這意味著在短信、IP電話以及視頻傳輸等非基礎業務的互聯方面，需要達成互聯互通的時間可能會更加漫長。而且，一旦運營商之間的商業談判遲遲無法達成協議，監管者如何界定介入的時機和尺度，將是一個嚴峻的考驗。

從國外的經驗看，即使基于成本的新的網間結算體系出臺，互聯互通也是一項極其艱巨的工作。以香港為例，目前香港采取的方式，基本上是先鼓勵運營商之間通過商業談判達成互聯互通協議，只有在雙方談判破裂或者涉及公眾利益的情況下，監管部門香港電訊管理局才會介入。目前在香港的各運營商達成的互聯互通協議中，通過強制方式達成的比例約在一成左右。

而在美國，互聯互通的監管機構聯邦通信委員會(FCC)，甚至因為互聯互通的定價問題與第八巡回上訴法院發生沖突，最終只有訴諸聯邦最高法院加以裁決。

不過專家認為，雖然新的問題仍然會產生，但是對于市場而言，這都是基于規則的競爭，有明確的解決途徑可循，遠比目前在強制措施底下各打算盤的混亂局面為佳。

另外一個問題是，按照國際上的慣例，價格監管和互聯互通價格，在所有的經合組織成員中，都是由同一個監管部門來執行的，因為只有這樣才能保持監管的對稱，有效防止市場的混亂。但目前，零售資費的制定權仍然掌握在國家計委手中，這種分離到底會造成什么樣的影響，目前也還是一個未知數。

或許對監管者而言，目前要做的準備工作一點都不比運營商少，因為除了市場監管，還有許多重要的技術監管問題，比如建設網間通信質量監控體系以及相應的公開監督制度，這些都不是容易的事情。

而且，在互聯互通方面，即將到來的另外一種壓力，并不那么遙遠，隨著中國電信市場對外開放的步伐漸行漸遠，互聯互通的費用和監管方式，很可能會成為新的國際貿易糾紛的焦點話題之一。從1998年以，歐洲和美國的電信運營商，就一直在指責日本電報電話公司的互聯互通費用政策，認為其設置了變相的市場準入壁壘。

新的由“中外聯隊”操刀設計的互聯互通政策，能否避免類似的摩擦在中國與歐洲以及美國之間重新上演，這也還是一個必須等待時間來破解的謎。