官僚體制的改革理論

當代經(jīng)濟學(xué)在對國家的經(jīng)濟發(fā)展過程進行比較研究中有一個共識，即影響經(jīng)濟發(fā)展的一個根本的因素，是這個國家官僚體制的效率與質(zhì)量。然而，為什么很多國家認識到官僚體制的效率對經(jīng)濟發(fā)展的重要性而且往往有改革的政治決心，但是政府機制改革或官僚改革卻步履維艱，比如中國進行了四五次改革，到現(xiàn)在也未完全完成？

在一個典型的官僚體制中，存在兩類基本的代理問題，第一類代理問題就是官僚從其控制的經(jīng)濟生活中獲取賄賂，我們可以稱之為貪污腐化。第二類的代理問題就是裙帶關(guān)系，也就是說在位官員根據(jù)自己的個人喜好和關(guān)系來選拔官僚，并從中獲得個人控制權(quán)收益。因此改革官僚體制實際上就是要提供充分的改革激勵使之至少等于或超過官僚從兩類代理問題中獲取的收益。在我們的理論中，改革家提供激勵的手段有二：一是提供一次性買斷費，或者說贖買；二是放權(quán)。這兩種手段我們也稱之為改革的兩種策略。

如何運用這兩種策略呢？我們假定經(jīng)濟中有兩類機構(gòu)：一類是對經(jīng)濟運行沒有任何好處，應(yīng)該關(guān)閉的壞機構(gòu)；另一類是可以通過重組對經(jīng)濟活動產(chǎn)生促進作用的好機構(gòu)。如果改革者或者說政治家不僅能夠在事先看到哪些機構(gòu)是好的，那些機構(gòu)是壞的，而且能夠在事后看到兩類機構(gòu)是否真的進行了改革，政治家就可以很容易設(shè)計如下的機制來達到改革目的。

第一，他在改革伊始就宣布，如果在位官員愿意現(xiàn)在就關(guān)閉自己的機構(gòu)，可以得到一筆買斷費。這里講的買斷費是經(jīng)濟學(xué)意義上的，實際操作中不見得是貨幣形式，可以是政治榮譽或社會地位，等等。在核實關(guān)閉以后，支付買斷費。

第二，他可以在改革伊始放權(quán)，讓機構(gòu)自行選擇改革的方式，事后他可以根據(jù)是關(guān)閉或重組的情況支付買斷費或補償費。

但是現(xiàn)實的情況往往是，改革者既無法區(qū)分這兩類機構(gòu)，不知道誰該保留，誰該關(guān)閉；也不能準確地看到機構(gòu)改革的結(jié)果，通常他能看到這個機構(gòu)是否關(guān)閉了，但不能看到這個機構(gòu)是否重組了，這就是所謂的信息不對稱。

在這種情況下，改革者和機構(gòu)的在位官員之間就會有一個比較復(fù)雜的改革博弈過程，這個過程有可能產(chǎn)生五種不同的結(jié)果，它們分別是：（1）快速而又完備的改革：壞機構(gòu)和好機構(gòu)在改革伊始就分別選擇了關(guān)閉和重組；（2）漸進而完備的改革，壞機構(gòu)推后一期才關(guān)閉，好機構(gòu)在改革伊始進行了；（3）漸進而不完備的改革，壞機構(gòu)始終沒有關(guān)閉，好機構(gòu)在改革開始時就選擇了重組；（4）快速而不完備的改革：好的機構(gòu)與壞的機構(gòu)都在改革開始時就被關(guān)閉了；（5）沒有改革。對改革者來說，第一和第二種結(jié)果是最好的。為了達成這兩種結(jié)果中的一種，改革者在設(shè)計改革策略時必須滿足三個我們稱之為激勵相容的條件：重組激勵相容條件和在改革初期和以后時期將兩類機構(gòu)區(qū)分開來的分離激勵相容條件。

從我們的理論中可得出的結(jié)論是：

第一，在制度變遷的過程中，官僚的合作非常重要，因此要想辦法給官僚提供激勵。為什么說官僚的合作非常重要呢？除了信息不對稱這一根本原因，還有兩個很重要的原因：首先，在制度變遷的過程中，官僚的技術(shù)性支持是不可或缺的。許多改革措施都必須由官僚來實施。其次，任何政治家包括從事改革的政治家只有有限的政治資本，他必須為改革獲得充分的政治支持，而在位官僚有嫻熟的政治手段，一旦引起他們的不滿，就有可能給改革制造難以克服的障礙。

第二，漸進式改革往往是不得已的，是用來給在位官僚提供改革激勵的一個辦法。也就是說，由于改革者在改革期間不能將兩種不同的機構(gòu)分開，所以必須采取分權(quán)讓利的改革策略，等到好機構(gòu)重組之后才把壞機構(gòu)買斷關(guān)閉，以盡可能地減少負面影響。

第三，我們的分析主要基于改革策略的經(jīng)濟成本，沒有考慮到它們的政治成本。實際上，政治成本確實存在。其主要的表現(xiàn)之一就是分權(quán)讓利的改革策略往往導(dǎo)致的大量腐敗現(xiàn)象， 能引起公眾的極大不滿，并導(dǎo)致過激的政治反應(yīng)。

我們的分析對于中國的改革實踐提供了一個寬泛的解釋，即在中國改革的過程中，由于信息的不對稱，上層的領(lǐng)導(dǎo)人，必須要依賴地方官僚和機構(gòu)官僚的合作，在合作的過程中，改革者必須給在位官僚提供一定的激勵。