政府信息公開亡羊補牢

6月9日，中國第一部關于政府信息公開的條例草案結束了在中央各部委征求意見的程序，進入修改階段。而在國務院法制辦的工作議程上，這部年初被定為本年度二類法規的條例上調為一類法規。

自北京爆發SARS疫情以來，許多方面工作不同程度地受到了影響，可是政府信息公開立法的工作，卻不但沒有停滯，反而加快了速度。

“好比是隱藏在水面下的礁石，在水退下去的時候，問題會暴露得更加充分。” 國家政府信息公開條例起草負責人、國家信息化專家咨詢委員會委員、中國社科院法學所憲法與行政法研究室主任周漢華回顧起中國遭遇SARS后的信息公開問題，深有感觸。

自今年年初以來，起于廣東的SARS疫情充分暴露出政府在信息收集、管理、公開的問題上存在的重大缺陷，促使中國高層加快了早已開始進行的政府信息公開條例的制定工作。據周漢華透露，有關部門希望這部條例能夠在年內通過。而在今年春節前，國務院信息化工作辦公室政策規劃司副司長秦海在對《財經》談到這部條例時稱：“這部條例只要制定出來，哪怕通不過，也算得上意義重大。”

其時，秦海對這部條例是否能夠順利通過還心中無底。

信息不透明代價沉重

一切因SARS而改變。

如果從去年11月廣東初現SARS疫情算起，中國直面這場災難已有半年多時光。這段日子里，最慘痛的教訓之一，便是因信息不公開，很多人付出了生命的代價。

如今回顧災難的全過程，很多人對于疫情的細節已耳熟能詳。可是在幾個月前，一切均在黑箱之中。如今年2月上旬，廣州發病情況開始進入高峰，卻未見任何來自官方的信息。2月10日，廣州各媒體還接到三道緊急通知，被要求嚴格遵守新聞紀律，不得擅自對“非典型肺炎”進行報道。又過了一天，2月11日，在疫情已出現近三個月后，廣州市政府和廣東省衛生廳才首次先后召開新聞發布會，公布廣東省已有感染“非典型肺炎”患者305例，死亡5例。并且，按照當時的說法，疫情已經得到控制。

新聞發布會雖然開了，但有關疫情的相關資料，包括其傳染性、臨床特征、治療手段等卻并未再廣泛告知。而對中國其他地方的醫院來說，SARS依舊是那樣遙遠而陌生，仿佛這件事與他們無關。

正是在社會和公眾茫然不覺的情況下，SARS開始了從廣東走向全國、走向世界的路程。3月中旬，北京召開“兩會”期間，也正是SARS進一步伸展其魔爪之時。《財經》記者在北京東直門醫院采訪時了解到，該院在3月16日首次與SARS相遇，其時對這種病所知甚少，甚至不知道應該怎樣進行有效的防護。此之前，醫院沒有收到過如何預防“非典”的文件，更沒有什么“非典”的診斷標準或防治手冊。而有關方面告誡他們的竟是：“保密，保密，再保密。”結果，僅東直門醫院醫護人員就有16人繼發性感染，交叉感染者難以統計。

SARS如此肆虐，但直到4月2日，有關方面才決定向社會公布一些信息。原衛生部部長張文康召開新聞發布會，聲稱北京只有12例病例，疫情已得到有效控制。就在這天的記者招待會上，曾有一位法國記者問張文康：“最初病例在三四個月之前就已經出現了。為什么這一段時間中國媒體上的相關報道非常少。為什么等了那么久才從官方層面上對這個信息進行發布？”

當時張的回答是：“非典型肺炎是一種新的疾病，……由于非典型肺炎不是我國傳染病防治法規定的傳染病，因此要建立新的疫情報告規范，還要收集疫情、分析疫情，這都需要一定的時間。”

從信息公開的角度，中國社科院法學所憲法與行政法研究室主任周漢華不能接受這樣的解釋。他認為，事實和判斷屬于兩個截然不同的部分，一旦出現大面積感染，而且大量醫護人員感染，事件本身就應該公開。政府可以有判斷和研究、分析的過程，但事實性的部分必須先對社會告知。“不能等你全研究完了，判斷明確了再公開。”而一旦政府作出判斷，形成意見和決策，同樣需要向社會公開。

華東政法學院副教授朱芒告訴《財經》，政府信息公開實際上可以分為兩種。一種是政府部門的主動公開，而另一種則是公民向相關政府部門提出申請，要求該部門告知某一信息的內容。在朱芒、周漢華這樣的專家看來，SARS因其極度的傳染性直接威脅到公眾的生命安全，完全屬于政府應該主動公開的信息，以利于公眾個體對此進行有效的防范。

就政府主動公開和公眾申請獲知這兩種信息公開方式而言，前者涉及的是政府的責任，需要有能夠制約和監督政府的制度做支持；而后者則需要相應的法律法規如政府信息公開法，來支撐和保障公眾的知情權。目前的中國，這兩種渠道都存在著問題。政府主動公開信息缺乏動力和監督，至于普通公眾要查某項信息，去某相關政府機關申請，得到滿意答復的可能性很小。

周漢華以自己的親身經歷告訴記者，他就曾經向英國政府致信，要求了解某一信息。“接到申請，他們一定要寄資料或告知獲得資料的辦法，”周漢華說，“但這樣的事在現階段的中國，幾乎不可想像。”

基因專家楊煥明和北京基因組研究所的遭遇證明這一點。自春節前獲知SARS疫情起，楊煥明們就四處向有關部門尋求病原體樣本信息，但屢屢碰壁。直到4月15日，他們接到軍事醫學科學院緊急送來的病毒樣本之后，才趕在不到36個小時內拿出了四株冠狀病毒的基因序列圖。可以說，由于SARS信息不公開，楊煥明和他的基因組研究所失去了兩個月的時間。

在制度和渠道雙重缺失的大背景下，媒體更多地成為向社會披露信息的中介。但即使媒體去有關政府部門了解信息，也往往是困難重重。很多與政府部門聯系過采訪的記者都有同樣的經歷：在要求政府提供信息時，無論是否事涉保密，都要經過重重關卡，往往石沉大海，最后采訪只好不了了之。

電子政務的階段性失敗

今年4月份之前，由于新聞媒體普遍缺少對SARS的報道，很多人曾想到登陸政府門戶網站，以獲得相關信息。然而在衛生部的網站上，人們難以查到疫情的點滴報道。

“當時衛生部網站給你的感覺，好像是天下太平，即使是疫病控制專欄，也找不出已出現疫情的報道，而其他工作也好像都在正常地開展。”一位曾在張文康新聞發布會之前“拜訪”過衛生部的網友回憶說。

實際上，不僅是衛生部，缺少有用的信息幾乎是各政府網站的通病。一度，由于互聯網的興起，人們以為相應的政府信息會通過政府網站公開。有關方面甚至描繪出這樣一幅圖景：通過政府網站，公眾和政府會有信息的交流；政府可以通過網上辦公的形式實現政務公開，提高透明度……

但現實是，據中國互聯網中心提供的數據顯示，從1989年3月到2001年3月，政府網站從幾百個發展到近5000個，但真正通過網絡實現電子政務的網站還占不到0.2％。其中在線咨詢投訴的占5.7％，提供統計資料的占21.9％，提供辦事指南的占60％。另外，提供行業地區信息的占76％，提供政府新聞的占77％，提供政府公告、法律法規的占79％。對此，國務院信息化辦公室副主任劉鶴的評價是：“重網絡、輕內容、輕服務。”

國土資源部一位官員告訴記者，政府門戶網站信息的發布有統一的規定，只規定了什么不能上，而沒有規定什么必須上。“機關人員大多數時候多一事不如少一事，領導沒有交待的信息，一般都不會在網上公布。”

這位官員還說，政府機關除了對外的門戶網站，往往還有一個內部的局域網，信息要多得多。

據周漢華解釋，按照中央對發展電子政務的指導意見，各政府部門實際上一共有三套網，第一套是政務內網，也就是核心網，這個網只能到副省級的單位，傳涉密文件；第二套網是政務外網，也就是內部局域網，政府部門的信息、數據庫、服務器都設在外網。第三套設在互聯網上，其實只是政府的一個門戶網站。

“形式大于內容，一般多于具體。”周漢華對中國目前的政府門戶網站有如是評價。在周漢華看來，即便是與美國的政府網站相比，中國政府網站的功能、設計、技術等方面都沒有太大的差距，有差距的是最關鍵的東西——內容。

在目前政府的門戶網站上，人們一般看到的是常見的法律法規、部門的設置、領導的簡介等，此外還有一些政策性的東西。“真正缺的是信息，是這些規章之外，能夠給社會創造價值的大量的信息。”

據周漢華估算，目前大概有80％左右的信息公眾無法獲知。這其中包括部門內部的規定、辦事的流程、典型案例的處理等等。

面對電子政務“重電子、輕政務”的現狀，身為國務院信息化工作專家咨詢委員會副主任的吳敬璉一針見血地指出，為了使電子政務有它的堅實體制基礎，要把信息化與政治體制改革結合起來，使信息化起到推動社會主義民主政治建設的作用；而社會主義民主政治建設，也應當充分利用新技術所帶來的機會。

吳敬璉很推崇美國太平洋委員會在關于發展中國家電子政務建設的研究報告中指出的一句話：“電子技術只是一個工具，改革才是實質。”

或許正是對與SARS疫情遭遇下中國電子政務現狀的不滿，據說，4月份國務院副總理吳儀在視察中國疾病預防控制中心時，對電子政務、政府網站的評價是“有用沒用上” 。

“賜予”與“被賜予”

對于政府信息公開，目前公眾反映最強烈的是，政府部門有著高度的“自由裁量權”，愿意公布的就公布，不愿意公布的，問了也別想知道。

廣州市政府法制辦主任李力是全國人大代表，在今年“兩會”期間，李力對媒體談到政府信息公開時，曾用了“被賜予”三個字。在這三個字的背后，反映出的正是在信息公開方面社會公眾的被動與政府部門高高在上之間的關系。

有時，政府信息不公開源于公務人員的惰性；還有的時候，拒絕公開則是為了部門的利益或者與企業利益相關的個人利益。湖南長沙一位市民曾想購買一處經濟適用房，簽署合同時，開發商未能提供有效資質證明，這位市民遂打電話給長沙市房地產管理局查詢這家公司是否“五證俱全”，遭拒。后來，這位市民還是輾轉找了另一家房地產公司的人，通過他與房地產管理局工作人員的私交，才打聽到了那家房地產公司的缺少兩種許可證的事實。

實際上，目前根本沒有制度乃至法律規定政府必須就某一事件對社會告知。更何況長期以來，信息的部門私有已成為部門謀求自身利益的手段。國家行政學院教授杜鋼建曾告訴《財經》，在目前“政府權力部門化，部門權力利益化”的過程中，壟斷信息是政府部門“撈權獲利”的重要途徑。

國務院信息化辦公室秦海進一步解釋說，中國政府信息管理制度不完善，主要表現為信息相互割裂，不成系統。與此同時，由于對政府信息的控制，擁有甚至成為權力和利益的體現，一些地方或部門的領導把對自己職權范圍內的發言權視為自己權力的體現，通過封鎖信息達到控制權力的目的。據說在SARS的危機中，有關SARS的一些信息，別的政府部門也不可能完全得到。

據秦海介紹，部門信息壟斷產生的問題極為嚴重。

首先，綜合經濟管理部門決策質量和決策效率受到嚴重影響。在進行宏觀決策時，綜合經濟管理部門需要各個方面的信息進行分析和判斷，由于各方面的信息分別掌握在不同的部門，而不同部門的信息又分別掌握在不同的司局和不同的處室，在進行決策時，為收集決策支持信息的效率非常低，嚴重影響到宏觀經濟管理部門的決策效率和決策質量。

其次，部門間信息缺乏共享，造成專業管理部門行政效率的降低。由于信息缺乏共享，跨部門的信息流動極其困難，不同專業部門在進行行政管理時，行政效率受到嚴重影響。而政府信息缺乏整體性，又導致重復與缺損并存。

秦海認為，缺少政府信息公開制度，對人民憲法權利的保障是不完整的。實踐中，人民要行使憲法賦予的這些權利，首先必須了解情況。只有知情才能真正談得上行使民主權利的可能。在SARS背景下，公民是否有知情權甚至直接體現于其對自身安全的判斷上。

條例：公開是常態，不公開是例外

為政府信息公開立規，得到了社會各界的普遍關注。2002年的九屆人大五次會議上，蔡奇等30名代表聯名提出的第256號議案便是關于制定政府信息公開法的建議。

在國務院信息辦就此議案給全國人大的答復中，提出了一個極其現實的問題：“政府信息公開不僅僅是一個信息公開的問題，涉及到政府行政體制的改革和職能的轉變。”

然而，方方面面的利益糾葛構成了信息公開的一道道障礙。“這幾年，在一些地方，僅僅因為公開了單位領導的真實年齡及家庭狀況丟了官的辦公室主任就不在少數。”秦海說。而這幾乎是眾多政府信息中一個極為細節的部分。

或許正是因為考慮到艱難性，最早考慮制定的政府信息公開法變成了目前的政府信息公開條例。國務院信息化辦公室給出的解釋是制定條例比較簡單，耗時短，可以解決急需。

2002年12月27日，這部條例制定工作基本告以段落，上報到國務院法制辦，等待國務院批準。

對于條例，無法回避的第一個問題是哪些信息可以公開，哪些信息不能公開。《條例》的回答是：“公開是常態，不公開是例外。”

換言之，對政府信息而言，除極個別特例，大部分信息都必須公開。在《條例》總共七章四十六條中，專門辟出了兩章規定政府信息公開的范圍和程序，以及政府信息公開的例外。《條例》認為，除明確規定不得公開的政府信息外，其他信息都應當公開，這是政府的義務，而這一義務只能通過《政府信息公開條例》、其它法律或行政法規才能予以解除，其它層次的規范性文件均沒有權限解除。

這樣，《條例》所認定政府部門需要公開的信息包括：涉及公共利益的政策、法規、規定、文件及其決策起草過程； 行政法規及規章的起草情況；政府收費的項目、依據和標準；政府財政收支情況；對投資、經營決策有重大影響的發展規劃、政策和規定；本政府機關的機構設置、組織、職能；本政府機關的辦事指南和政府信息目錄；本機關負責信息公開的機構名稱、辦公地址、電話、傳真、辦公時間、電子郵箱地址與其他聯系方式等。

此外，《條例》還對政府信息公開的保障措施進行了規定，主要包括編寫辦事指南和政府信息目錄，明確各級政府的信息公開主管機構及其職責，建立了政府信息公開的檢查評估機制等。

據秦海介紹，在目前已經建立了政府信息公開制度的國家，從法律實施的初步結果看，沒有一個國家或者地區因為采用政府信息公開制度而使其它社會公共利益遭受損害。相反，政府信息公開不但推動了經濟和社會發展，還使其他社會公共利益得到了更為有效的實現。

廣州的尷尬

與北京遭遇SARS時缺乏信息公開法規不同，廣州是政府信息公開絕對的先行者。《廣州市政府信息公開規定》是全國第一個正式對信息公開作出規范的法規。按照該法規規定，從今年1月1日起，廣州市行政區域內的所有政府信息，包括事權、財權、人事權，都在遵循合法、及時、真實和公正的原則上公開，以保障個人和組織的知情權，增加行政活動的透明度。

但也恰恰在這個時候，廣州遭遇了SARS。盡管2月11日，政府對疫情信息進行了公開，但這已是SARS出現一段時間之后的事了。對于這樣的事件，很多人都清楚并不是政府信息公開的法規沒有起到作用，而是對于這樣的疫情，廣州市一級政府有沒有足夠的權限對公眾發布。

不知是否出于有意，在3月全國“兩會”期間，主要負責制定《廣州市政府信息公開規定》的廣州市政府法制辦主任李力，提交的第一份議案就是呼吁盡快制定我國第一部《政府信息公開法》。接受記者采訪時，李力自問：一個信息，市民認為可以公開，而政府部門認為該信息牽涉國家秘密不能公開，法院該如何裁決？他認為，作為一部地方行政規章，《廣州市政府信息公開規定》遇到了一個自身的權限無法解決的問題。因此，政府信息公開必須謀求全國立法。

在此次SARS疫情發展過程中，人們經常提及的另一套法規是《傳染病防治法》。實際上，正是4月初SARS被列入此法規定的法定傳染病之中后，更多的SARS信息才逐步得以披露——該法明確規定，相關醫療機構、政府部門具有法律責任來報告疫情，隱瞞不報則屬于違法。

但在此前的日子里，《傳染病防治法》卻在相當范圍內成為疫情不公開的重要理由。對此，周漢華指出，現實中的這種情況，正說明了政府信息公開的必要性。當一種新出現的傳染病沒來得及列入《傳染病防治法》時，需要有政府信息公開的法規來保證公開和透明，保證公眾的安全。

實際上，災難總是可能以各種各樣的方式來臨。曾有一位政府官員不無憂慮地對《財經》說，這次是疫情，下次假如是核事故怎么辦？“政府也處于一個轉型期，出現核問題，連管的部門可能都說不準，到底是國防科工委、科技部，還是環保總局？”在這種時候，信息的公開愈加凸現其重要性。