政府危機管理與媒體的應急機制

施　宇

媒體應建立突發事件報道的應急機制

一、由非典時期的《突發公共衛生事件應急條例》說起

去冬今春，一場突如其來的"非典"病毒席卷了大半個中國。"非典"肆虐期間，為應對突發性公共衛生事件，切實保障人民群眾的健康與生命安全，４月１４日，國務院召開常務會議。會議認為，盡快建設和完善國家突發公共衛生事件應急反應機制是完全必要的，并提出了建立應急機制的一系列原則。５月１２日，《突發公共衛生事件應急條例》正式公布實施。條例的出臺在我國公共衛生法制建設方面邁出了可喜的一步，也在我國應對突發事件應急處理機制和危機管理的法制建設上邁出了一大步。

目前，在世界各國，有許多政府部門、學術團體和專門機構從事應對各種突發性災難的預防、監測、預報和識別等各項工作，并形成了行之有效的應急決策機制和相應的一系列舉措。

國外對突發性災難事件的應急處理已有一些比較完善的機制和成功的經驗。國外的一些媒體對突發事件報道的應急處理機制，也值得借鑒。

如"９·１１"事件中，美國一家位于世貿中心大樓的媒體，在辦公樓完全被摧毀的情況下，居然能正常地出版了當天的報紙。他們將所有的編輯移至一個附近的地點辦公，記者全部在家寫稿，保障工作的正常運行。良好的危機意識和應急機制，使他們度過了危機。

突發事件是指突然發生并對人類的生存和環境造成或可能造成嚴重損害的事件。突發性災難主要包括三類：一是由于不可抗力發生的自然災難，如地震、洪水、山崩、火山爆發等；二是人為造成的事故、動亂等，如飛機失事、森林大火、煤礦爆炸、集體中毒、疾病流行、民族沖突、恐怖活動或恐怖事件等；三是國家或國家集團之間突發的戰爭。

據調查，在突發事件的非常時期，許多民眾都表示更愿意相信來自官方的報道。但是，在這次"非典"事件中，最初媒體的緘默一度令受眾失望。信息渠道集體性的失語，導致公眾不得不轉而尋求小道消息，以滿足自己的信息渴求。在一些地區通過短信息、網絡等新興媒體傳播未經證實的流言，于是謠言由此產生，局面一度嚴重失控，并導致了幾十年來罕見的搶購白醋、食鹽的風潮。而在新聞媒體強有力地介入并公開信息后，民眾的恐慌便很快平息下來。由此可見，媒體應該建立對突發事件報道的應急機制。

二、媒體建立突發性事件報道應急機制的意義

１．媒體建立突發事件報道的應急機制是充分體現媒體功能的需要。

我們知道，媒體的主要功能是報道新聞、引導輿論、傳播知識、提供娛樂等。媒體及時、準確、負責地報道突發事件，才能更好地實現這些功能。一般來說，突發事件容易引起人們的關注，如果這時媒體不能及時介入，積極地發揮作用，那么，傳聞和謠言就會流行，給社會造成更大的恐慌。今年"非典"流行的初期，正是由于媒體報道的缺失，才引起了一些傳聞的迅速傳播。

媒體建立有效的處理突發事件的應急機制，一方面媒體就能迅速及時地介入突發事件報道，將事件的真相向公眾作權威性的公布，向公民提供危機預警和防治知識，并使信息透明化。另一方面，媒體還能大力宣傳政府的決策和政策，促使突發事件及時得到處理和解決，恢復正常的生活秩序，充分體現引導輿論的功能。

２．建立突發事件報道的應急機制是切實保障公眾知情權的需要。

中國人民大學教授喻國明認為，新聞媒介對于人民利益的維護和保障，最為根本的就是要保障人民群眾的"知情權"的充分實現。^①

知情權，是公民了解公共事務及與個人利益相關的事情的權利。公眾知情權的實現，一般要通過媒體的報道。因此，反過來說，媒體建立突發事件報道的應急機制，是保障公民知情權的需要。

保障人民群眾的知情權的基本含義，就是要使新聞媒體肩負起"社會守望者"的職責。遇有與人民群眾息息相關或人民群眾對其具有普遍興趣的重大事件、突發事件，即使是所謂的"負面"新聞事件，也應該在第一時間讓人民群眾"知情"，實際上，那些對老百姓"知情權"的損害，也是對黨和政府以及媒體形象的損害。

３．建立突發事件報道的應急機制是媒體事業發展的客觀要求和制度保障。

當前，媒體競爭激烈，各媒體為謀求做大做強，不斷提升自己的核心競爭力，我們認為，媒體的核心競爭力在于新聞的競爭。近年，在媒體市場競爭中，由于一兩件重大事件或突發事件的及時準確報道，而名聲大噪的媒體不乏其例。這說明，建立和完善突發事件報道的應急機制，有利于媒體的新聞競爭，有利于媒體整合利用新聞資源，有利于媒體的快速發展。

三、建立突發事件報道的應急機制要破除幾種觀念

１．要破除"報喜不報憂"的觀念。

長期以來，我們的媒體形成了一種"報喜不報憂"的傳統，只報道所謂的"正面的""典型的""主旋律的"事件，而不報道"災難的""負面的"事件。這樣使我們面對災難事件難以迅速回應，采取措施。然而，災難的發生是回避不了的，只有正面面對，才是正確的態度，回避只能造成更大的損失。

說到底，政府的管理也好，服務也好，是為誰管理，為誰服務，答案應該是人民，是為民管理，為民服務。因此，建立突發事件報道的應急機制，應該是突出"以民為本"的意識，破除"官本位"的觀念。長期以來，我們只強調媒體的喉舌功能，忽視了媒體對大眾的服務功能，也使許多媒體養成了一種奴性思維，唯唯諾諾，縮手縮腳，失去了自己作為傳媒的主體功能，成了政府某些部門，甚至某些人的傳聲筒、留聲機。"報喜不報憂"只體現了官員的意志，卻不能反映人民群眾的呼聲，更談不上什么"三貼近"。最近，中央政治局常委李長春提出，"我們必須高度重視反映人民群眾的心聲，使黨的主張和人民的利益更好地統一起來。衡量精神文化產品，最終要看人民滿意不滿意，人民喜歡不喜歡"。

２．破除"封鎖新聞"的觀念

建立突發事件報道應急機制，目的不是要控制新聞、封鎖新聞，而是更好地報道新聞，是疏導而不是堵塞。在信息高度發達的時代，封鎖消息已成為不可能，傳播渠道的多樣化，網絡、手機短信等無把關的現代傳播方式的異軍突起，使任何控制新聞、封鎖消息的企圖都是徒勞的。因此，與其堵塞之，不如疏通之、利導之。

建立突發事件應急機制是為了在緊急狀態下保障公民的權利。因此，有關部門不能借緊急狀態之名，隨意擴大行政緊急權力，封鎖新聞，從而對公民權利保障失去底線，使公民在緊急狀態下因封鎖新聞而遭受各方面的侵害。

３．重新審視"舊聞"、"不聞"的觀念

"新聞、舊聞、不聞"，這是毛澤東同志在建國初期提出的新聞報道原則，也是我們奉行了５０年的傳播管制政策。對此，中國人民大學教授喻國明認為，過去我們對于負面的突發新聞事件習慣上采取的是"舊聞"或"不聞"的信息管制政策以控制輿論，這是毛澤東在１９４９年之后針對新中國當時的一些情況制定的。它有它的歷史合理性，在強敵包圍、四周充滿敵意的環境下，在中國政權相對比較脆弱、國內的矛盾相對比較尖銳的情況下，我們對穩定度的要求更強烈。當時由于傳播工具有限，溝通渠道有限，可以通過釜底抽薪的方式，通過政府的努力把事情解決了，再來告訴老百姓，這樣可以避免所謂因為社會情緒的波動導致事件危害的加大。^②"舊聞"、"不聞"和現在強調的人民的知情權是不一致的。只重視了對新聞控制，而忽視了人民知情權的保障。對于并非涉及國家機密、軍事、外交機密的突發事件，我們沒有權力隱瞞之、遲報之；隱瞞遲報實際上是一種失職、瀆職行為，這在公共衛生領域已有明確說法。現在"舊聞"、"不聞"觀念往往被一些地方保護主義、部門保護主義濫用，以逃避人民大眾和媒體的監督，以掩蓋自己的失職行為。

現在這種傳統的新聞管理政策也開始有所改變，如最近提出的新聞報道的"三貼近"原則。還有前段大連海軍"３６１"潛艇失事事件，在過去肯定是"舊聞"或"不聞"的范圍，現在許多媒體都及時進行了報道。

四、如何建立有效的突發事件報道的應急機制

突發事件報道應急機制是一個復雜的系統工程。建立這樣的一種應急機制，應把握以下幾點：

１．監測預警系統

監測預警系統的主要職能，就突發事件的發生及后果作出預告、實施重點監控，并制定預案。這就要從兩方面入手。一方面要從內部加強新聞熱線的管理和網絡監控的工作，另一方面要充分利用一切社會力量，不僅依靠政府機關，還要注意從企事業單位、民間機構、社區、個人那里獲取信息，以確保信息的覆蓋面，信息來源的多元化和客觀性。也確保信息的及時、準確、全面。

２．決策指揮系統

決策指揮系統是應急機制的核心。主要任務是突發事件發生以后，迅速做出選擇和反應，正確判斷突發事件的新聞價值，并在開發處置新聞資源上實行統一指揮、統一行動。決策指揮機構應由媒體主要領導負責，成員由各有關部門負責人組成。決策指揮系統要明確責任，加強協調。要對漏報、瞞報、謊報、錯報負責，也要把握報道的尺度。同時加強對外的協調溝通，確保記者更有效地接觸到新聞源。加強媒體間的合作與交流。

３．信息整合系統

信息整合系統，就是整合優化新聞資源，對新聞資源進行綜合開發利用。細分受眾需求，對新聞資源的不同部分，在充分了解受眾需求的基礎上分別予以關注和挖掘；提高新聞報道的針對性和服務性，增強新聞報道的吸引力和感染力。

４．保障支持系統

這個系統是應急處理機制的具體部門，其主要任務是保障媒體在突發事件報道中的作用最終得以實現。一是采編部門。采編力量的保障，特別是采訪力量的保障與安全，采訪工具的保障，版面時段的安排等。對此，我們認為，媒體應建立一支快速反應隊伍，可以成立一個機動記者中心，中心成員都是各部門的骨干中堅力量和優秀分子，平時在各部門供職，突發事件發生后，自動成為快速反應隊伍的一員，做到招之即來，來則能戰。二是印刷、發行和播出部門，要加強統籌協調，以保證新聞報道及時與讀者、觀眾見面。

注釋：

①②喻國明《從"非典型肺炎"風波所想到的》南風窗２００３年６月

新聞信息傳播與政府危機管理的互動關系

突發事件是指超越社會控制力的突然發生的緊急事件，大都與天災人禍相關。對媒體而言，突發事件報道還涵蓋原本已經發生、由于當事者的刻意掩蓋和隱瞞而不為外界所知的緊急事件、社會矛盾和突出問題。

突發事件以強勁的沖擊力，影響著相關領域正常的經濟活動，破壞原本正常運行的社會秩序，進而引發各種社會危機。

因此，對正常運行的經濟社會體系而言，突發性公共事件總是程度不同地與各種危害性和危險性相伴而生。為了將其破壞力降至最低，政府部門必須在充分認識其危害的基礎上，以強化危機管理能力為己任，以增強快速反應能力為原則，盡可能化解業已存在或可能出現的各種社會危機。

反觀近年來國內發生的一系列重大突發事件，我們不難發現，能夠確保危機管理取得明顯成效的一個重要因素，就是相關機構及時采集、整理與突發事件相關的各種信息，通過權威的新聞媒體向社會客觀全面地予以公布。這些信息不僅是實施危機管理的重要參照，也是凝聚民心、穩定社會的常規武器。

盡管信息傳播尤其是新聞信息傳播在危機管理中占有舉足輕重的地位，但現實中各級政府和機構在處理突發事件以及由此而生的社會危機時，往往缺乏科學完備的應對機制和方案，社會管理者或者一味漠視新聞媒體在化解危機中的獨特作用，或者僅僅把媒體作為控制輿論的話語工具，或者打壓媒體正確引導社會輿論、滿足公眾知情權的正義之舉，使得新聞傳播與危機管理呈現出二律背反。

由于對科學的現代傳播規律缺乏足夠認識，掌控機構無視現代社會信息傳播渠道的多元化特征，反而以傳統思維操縱新聞傳播，以主觀意志改變媒體運作規程，控制就變成了鉗制，導向就變成了誤導。經過如此篩選過濾的新聞信息，很多時候成了偏頗的一面之詞乃至虛假信息，它不僅無助于危機管理，反而導致大量受眾拋棄原本作為權威信息發布渠道的主流媒體，改而相信流言并傳播小道消息。今年春節期間，廣東爆發不明原因傳染病，由于新聞傳播的缺失，流言快速擴散。在管理機構的控導下，主流媒體直到２月１０日才含糊其詞地刊發了一條四五百字的官方通稿：近期廣州患"感冒"和"肺炎"的病人增多。南方網謹慎地發布了官方信息：廣東省部分地區先后發現部分"非典型性肺炎"病例。信息不確定性導致珠三角大小城市的居民瘋狂搶購白醋、食鹽、板藍根甚至米油，社會秩序出現短期混亂。

由于國內社會危機管理尚處起步階段，在具體實踐中還有許多亟待完善的地方。筆者認為，媒體新聞傳播與政府危機管理的良性互動應著重從以下幾個方面尋求突破。

一、政府和媒體相互信任，互為聯合，建立便捷暢通的信息溝通、發布和反饋渠道。隨著公民知情權被社會的廣泛接受，政府逐漸放棄信息壟斷特權，立法機關也正著手制定相關的法律法規，使信息公開有法可依，在規范化、法制化的軌道上尋求突破。據悉，今年年初，《廣州市政府信息公開規定》頒布實施，這個地方性行政法規對政府信息公開做了明確的規定，規定明確了兩個概念，即政府是信息公開的義務人，老百姓是信息公開的權利人。填補我國信息領域專項立法的《政府信息公開條例》也已起草完畢，目前正按法定程序修改完善，以盡快滿足社會發展對政府信息公開的急切需要。

政府信息公開不僅是我國經濟社會發展的內在要求，更是參與國際競爭的必然選擇。在當前的國際傳播環境中，發達國家與發展中國家存在著日益嚴重的信息落差，而新聞傳播的全球化態勢，使得西方發達國家在國際傳播領域擁有愈發強大的資源優勢，信息不對稱將會隨著這種優勢的擴大愈加明顯。為了在國際傳播中發出自己的聲音，許多發展中國家在信息公開方面已經開始了積極的探索。當信息傳播超越國界，當民眾獲取信息的渠道呈現明顯的多元化特征，政府信息公開就成為必然。我們不能反復面對這樣的尷尬：國內信息首先由境外媒體披露，然后出口轉內銷。

多年的教訓已充分證明，國際信息傾銷不僅附加了大量的外來價值觀、傾向性，還容易使民眾滋生對政府的不信任感，繼而遠離國內主流媒體，轉而選擇境外新聞傳播機構。

二、媒體在尊重公眾知情權的前提下，與政府共同肩負起維護穩定、推進進步的社會責任，對即將進入傳播通道的新聞信息進行科學取舍。可以肯定地說，由于信息公開的低級化，在未來的數年內，公民知情權和政府信息壟斷仍將在大范圍內展開交鋒，媒體也將因此在新聞信息取舍中面臨兩難選擇。

存在于現實中的一種可怕現象是，政府機構管理者往往借口維護社會穩定，而對信息公開置之不理。其實，許多官僚主義者一直無視社會進步，漠視知情權這一公民基本權利，過分夸大民眾心理之脆弱，對信息公開效果進行主觀臆斷、惡意猜測，他們口口聲聲刻意維護的穩定，說白了就是個人和小集團既得利益的穩定。鑒于此，媒體在參與危機管理時，必須把管理機制和管理者置于更大的社會背景下考量，以滿足公眾知情權為前提，以推進社會進步為己任，用真實客觀公正全面的新聞信息服務社會大眾，恪盡社會守望者職責。

危機管理機構已經在實踐中認識到，信息公開不僅不會引發秩序危機，還能起到堵塞流言、穩定人心的明顯效果。

三、根據事態發展，政府可在法律法規和政策允許的范圍內，對新聞信息傳播進行調控。危機管理盡管有章可循，但世界風云變幻莫測，尤其是原有的各種內外部因素發生劇烈變動時，政府有權根據變化了的情勢，及時調整修訂危機應對方案，并對新聞傳播進行調控，以適應國家利益和社會安全的需要。

近年來，每當重大突發性公共事件中潛藏著廣泛的社會危機時，政府就及時發揮對新聞傳播的宏觀調控作用，制定傳播預案，提供政策指導，根據事態發展設置具有本土特色的傳播議題，將社會輿論引導到正常軌道上來，預防和化解可能生成的各種危機。

四、媒體為政府危機管理機制和實踐提供監督，政府應從善如流，及時修正偏差，整改不足。媒體與政府的良性互動，體現在二者互為聯動，政府為新聞傳播營造最佳環境，媒體為社會管理提供輿論支持，二者的共同目的，就是通過資源互補，實現對社會的有效管理，為社會公眾贏得更大的共同利益。在這一過程中，媒體隨時要扮演觀察員的角色，敏銳洞察社會變動，及時發現異常態勢，從而為社會運行機制的完善和自我修復提供警示。具體到危機管理這一特殊階段，媒體對控制化解危機的行政機制負有監督職責，一旦相關信息通過媒體進入傳播通道，政府就應該盡早修正錯誤、健全制度，確保社會機器的高效運轉。

五、政府和媒體都應重視和發揮民眾在危機管理中的建設性作用，動員民眾踴躍參與，廣泛吸納民間善言，使三者互相牽制，互為促進，推進社會民主化，促進良好社會運行機制的生成。無論媒體，還是政府，社會公眾都是它們始終不渝的服務對象，政府為控制危機所采取的對策，媒體積極參與危機管理所體現的職業精神，其最終效果無不通過民眾褒貶來檢驗。因此，政府和媒體在危機管理中的良性互動，需要民眾參與來實現。

就媒體而言，發布信息、設置議程、傳播知識、監督社會的諸多功能，都只有通過影響公眾才能收到預期效果，只有贏得公眾認可，媒體的權威性和公信力才能得以擴大。危機管理階段尤其如此。

從這個意義上說，媒體、政府在危機管理的各個階段和環節，都必須把凝聚民心、號召民眾作為各項工作的基礎和出發點，使政府、媒體和民眾互為能動，相互促進，讓民眾成為危機管理的參與者和受益者，為實現危機管理目標提供根本保障。