個稅調整　兩大操作難題

王子恢

地區差異較大，制定統一的起征點標準不好確定個稅已成中央財政收入重要來源，牽一發動全身

根據最近的報道，自7月1日起，大連市工薪所得個人所得稅稅前扣除費用標準已經調整為1200元。而在此之前，根據記者掌握的資料，深圳扣除額為1600元，廣州1260元，北京1000元，珠海1400元，杭州1100元，上海1000元、廈門1300元。均已超過當前國內統一規定的800元標準。

“嚴格地說，地方擅自提高個稅免征額的做法與法理不符，因為稅法并沒有賦予他們這樣的權利。”國務院發展研究中心研究員倪紅日與中國人民大學財政金融學院財政系主任朱青教授接受中國經濟時報記者采訪時均如是說。但地方政府做此調整，實在是因為800元標準已經不能適應實際情況。

許多老百姓可能會這樣說：既然800元免征額已經不適合當前國情實際，全國統一提高它不就解決問題了？但實際上，老百姓普遍關心的這個問題看似簡單，實則復雜，它時刻牽動著中央敏感的決策神經。

早在今年1月，前國稅總局局長金人慶在一次新聞發布會上表示，單看免征額的提高，解決不了現在所得稅征收的一些問題。的確，當時制定800元免征額，中國經濟發展的地區不平衡問題還沒有表現出來，但現在，全國制定一個統一的免征額十分困難，而從稅法的統一性來看，免征額應該全國保持一致。因此，世易時移，使免征額的改革成了死結。朱青教授對中國經濟時報說：“中國的地區差異較大是一個客觀事實，但這一點是否應改變我國個稅免征額的統一性值得商榷。”國務院發展研究中心倪紅日研究員對中國經濟時報說：“目前800元個稅免征額是不合理，但是單純地提高免征額也不合理。因為問題不在于800元免征額的高低，而是在于目前個稅扣除的計算方法不適應當前的國情。”

據記者了解，我國現行的是分類所得稅制，即將納稅人取得的各項收入劃分為工薪所得、勞酬所得、稿酬所得等11類，依此分別確定各類所得適用的費用扣除標準和稅率，分類征收，各項所得不再匯總計算。此模式的優點是課征簡便，節省征收費用。但近些年來，個人所得稅在費用扣除制度上的不合理性日漸彰顯。

據記者的觀察，人們的質疑主要集中在以下幾點：一、現行的費用扣除客觀上導致收入來源多的個人扣除數額較大，違背了量能納稅原則；二、扣除標準過低，缺少選擇性；三、不能反應改革后納稅人支出結構的變化。所以專家學者們建議，個稅應適當增加保險費、教育、購房、贍養老人等照顧納稅人特殊情況的單項扣除項目，并實行以家庭為單位的稅前扣除制度。

基于分類所得稅制的缺陷，學術界與決策層開始探討稅制模式的改革。從世界范圍看，像我國這樣單純采用分類所得稅制的國家極少。而學術界認為，就公平性而言，綜合所得稅制模式最佳。因為只有個人的綜合收入才是最能反映納稅人負擔能力的指標。因此，有學者建議中國個稅改革應該借鑒綜合所得稅制的長處。但實際上，改革必定要直面現實。財政部科研所所長賈康此前曾對媒體稱，現行的分類所得稅制存在很多弊端，可它也有存在的合理性。徹底拋棄分類所得稅制，就現在來講是不可能的。最好的辦法就是聯系國情，采取分稅制和綜合稅制相結合。有的地方用分稅制，有的地方用綜合稅制。而胡鞍鋼也曾提出，由目前分類計稅制引入綜合稅制，實行混合所得稅制。但關于稅制模式的論證，現在還沒有統一的看法能影響到決策。

800元個稅免征額之所以難改革，還有一個極其重要的原因就在于個稅已經成為中央財政收入的一個重要來源。

從1980年《個人所得稅法》頒布到如今，個人所得稅已成為最有潛力的稅種。國家稅務總局的統計分析顯示，1980年，我國征收個稅僅16萬元，但到2001年已達995．99億元，超過了消費稅，成為第四大稅種。2002年個稅收入已經突破千億元，超過中央財政稅收的7％。

“從2002年起，個人所得稅收入中央與地方共享，從今年起，中央與地方政府個稅以六四分成，中央六，地方四。中央分成以后，800元免征額的調整就直接關系到了中央財政的收入來源，如果全國統一調高免征額導致個人所得稅收入下降，則直接影響中央財政轉移支付的資金來源，所以800元免征額是否要提高，對于中央政府決策而言是一個慎之又慎的問題”。

“如果將個稅改革比作一個系統工程的話，那么改革的難點在于系統要升級，而不是單純地提高免征額就能解決問題，這便是800元個稅免征額改革難的主要原因。”

倪紅日如是告訴中國經濟時報。她認為：“個稅改革要有好的外部環境。首先，我國還沒有一個完善的納稅人檔案，而在國外，每個人都有稅號；其次，稅務部門的信息化程度較低，還不能適應當前個稅改革的要求；再次，稅務機關與銀行之間還不能聯網及信息共享，再加上個人收入灰色程度較高，稅務系統不能有效掌握個人收入及現金流的真實情況。外部條件還達不到，稅法就無法修改。”

看來，800元免征額改革牽一發而動全身，改革難的主因還在于稅務系統本身還不能承受改革之重。比如財產申報制和它背后的財產評估制度，在國外，幾乎所有公民都要申報財產，但在中國只是一個廉政制度，只有處級干部填報。在免征額的計算與代扣方法上，國際上通用許多國家使用綜合制，且按年度統一核算。而我國是分類稅制、單位代扣代繳的月征稅，對于納稅人而言，交易成本實際上并不低。所有這些客觀條件，實際上已經成了制約個稅改革的系統“硬傷”。

事實證明，個人所得稅稅制之爭對于決策者而言是一件謹慎的事。因此，在稅制改革不能明確的前提下，許多學者開始探討稅率改革的可行性。

引起個稅改革新一波討論的財政部財政科學研究所《我國居民收入分配狀況及財稅調整政策》報告就印證了這一點。根據該課題主持人白景明博士提供給中國經濟時報的報告看來，我國居民收入在正常增長的同時，分配的差距不斷擴大，貧富分化還在加劇。該報告認為應該改革個人所得稅稅制，應該在適度提高起征點的同時，減少級次、擴大級距并降低稅率。報告建議，對月收入3000元—5000元這一區間內的居民應采取低稅率政策。

朱青教授告訴中國經濟時報：“對當前的稅率進行調整可能是解決問題的一個辦法。我認為，可以考慮降低最低檔稅率，同時調高最高檔稅率。當前執行的最低檔稅率為5％，可以考慮將其降低至3％；最高檔稅率現為45％，可考慮提高到50％”。朱青教授認為：“社會公平是收入分配措施的目標，而對高收入段實行較高的稅率是世界上許多國家的做法，將個稅最高一檔稅率訂在50％或50％以上的國家目前很多，其目的就是為了實現稅收的縱向公平”。