海事行政機關適用減輕處罰能否變法定并罰為單罰？

顧　全

[案情]

原告：張某。

被告：某海事機關。

2001年1至7月，某海事機關因Z輪沉沒事故，對該輪原輪機長張某進行了海事調查。張某在調查筆錄中陳述其被調離下船后仍將適任證書留在船上，供Z輪進出港簽證時冒用其證書辦理簽證。同時，某海事機關取證的“船舶出港簽證報告單”顯示，Z輪曾在某港使用張某適任證書辦理出港簽證，而張某本人當時實際并不在船。據此，某海事機關對張某作出“海事違法行為通知書”，并在調查和聽證會的基礎上，作出海事行政處罰決定，認定張某存在出借證書的違法行為，根據《中華人民共和國水上安全監督行政處罰規定》(以下簡稱《處罰規定》)第三十條“偽造、涂改、買賣、出借、轉讓、冒用下列證件、證書……(含船員適任證書)……對違法人員處以500元至1000元罰款，并吊銷相應的證件、證書”以及第十二條第三項“配合主管機關查處違法行為的，應當從輕或減輕行政處罰”的規定，對張某作出吊銷輪機長適任證書的行政處罰。之后，張某提起行政訴訟，請求撤銷涉案海事行政處罰決定。根據法釋[2001]27號《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規定》第三條第四十項的規定，該海事行政案最終由被告住所地的海事法院受理。

張某訴稱：某海事機關的行政處罰決定缺乏事實依據。而且，依法在罰款與吊銷證書法定并罰的基礎上減輕處罰，應體現為在法定罰款最低數額幅度以下處以罰款，同時在法定吊銷證書方式以下適用扣留證書的處罰方式，而非單處吊銷證書，涉案海事行政處罰決定適用法律錯誤。請求撤銷該處罰決定。

某海事機關辯稱：《處罰規定》第三十條雖然規定對違法人員應并處罰款和吊銷證書，但該局同時適用了該規定第十二條第三項關于從輕減輕的規定，僅對張某單處吊銷適任證書，屬依法在法定的處罰方式以下予以減輕處罰，體現了過罰相當原則。請求駁回原告訴請。

[審判]

本案一審判決撤銷了該海事行政處罰決定。某海事機關提出上訴，二審維持原判。

一、二審法院均認為，某海事機關具有對張某的行為作出海事行政處罰的行政執法主體資格；其所作海事行政處罰執法程序符合法律規定；某海事機關提供的證據能夠證明張某出借適任證書的違法事實。某海事機關作出的行政處罰決定所依據的是《處罰規定》第三十條規定的并罰方式和第十二條第三項從輕減輕處罰的規定。雖然減輕處罰可以在法定的處罰幅度最低限度以下或法定的處罰方式以下進行處罰，但行政機關無權任意變更法定的并罰處罰方式。某海事機關擅自選擇法定并罰的兩種處罰方式之一進行處罰，于法無據。據此，判決撤銷涉案海事行政處罰決定。

[評析]

本案的主要爭議是海事行政機關處罰決定的證據是否確鑿及法律適用是否正確。相比之下，后一問題爭議較大。

關于第一個問題，行政機關提供的調查筆錄中張某的陳述是對自己行為和主觀認識的自認，與行政機關取證的出港簽證報告單所證明的張某證書被非法使用的客觀事實相互印證。張某離船工作時有權攜帶自己的適任證書，但在明知自己證書被船上非法借用以出港簽證的前提下，張某仍將自己的證書留在船上供公司使用，其主觀上存在許可、放任他人借用的故意。筆者認為，行政機關據此作為海事行政處罰的事實依據并無不當。

本案的關鍵問題是涉案海事行政處罰決定的法律適用是否正確，即當法律、法規規定對違法行為應當并處兩種處罰方式時，行政機關能否因同時適用減輕處罰的規定而僅選擇兩種處罰方式之一進行處罰。行政機關作出處罰決定所依據的是<處罰規定)第三十條罰款、吊銷證書并罰的條款以及該規定第十二條第三項從輕或減輕處罰的規定。一種觀點認為，減輕處罰可以體現為法定的兩種并罰方式之中減去其一。筆者則認為，根據《處罰規定》第三十條的規定，罰款、吊銷證書這兩種處罰方式之間的關系并非互相依附，而是相對獨立并應同時適用，該規定并沒有賦予行政機關在兩種處罰方式中選擇免除任何一種的權利。減輕處罰通常是指在法定的處罰幅度最低限度以下處罰，或者在法定的處罰方式以下選擇較輕的處罰方式實施處罰，后一種適用方式即選擇相對較輕的處罰方式以取代原處罰方式，但并不意味著可以免除原定的處罰方式，否則將與免除處罰混同。同理，在兩種處罰方式法定并罰的情況下，減輕處罰可體現為在兩種各自獨立的原處罰方式以下分別選擇較輕的兩種處罰方式以取代原處罰方式，但不應免除法定并罰的兩種處罰方式之一。因此，筆者認為，行政機關對<處罰規定)第三十條和第十二條第三項的適用不妥，其具體行政行為合法性存在一定的瑕疵，應引起重視。

本案原告采用了“以退為進”的訴訟策略。其真正的目的在于將遭受的“吊銷”證書處罰減輕為“扣留”證書，而外加并罰的罰款則是原告為使被告行政處罰被撤銷而權衡接受的“副作用”。然而，行政機關在本案中適用的《處罰規定》僅規定了吊銷證書這一種剝奪或限制資質類的處罰方式，并沒有規定扣留證書等較輕的同類處罰方式。因此《處罰規定》本身并未提供在法定的吊銷證書處罰幅度最低限度以下或在法定的吊銷證書處罰方式以下進行選擇的余地。如果行政機關重新作出行政處罰決定，是否會出現行政相對人被處以罰款并吊銷證書這種比原單處吊銷證書更重的處罰結果?筆者認為，這將取決于行政機關如何在法律法規及規章允許的范圍內行使自由裁量權。根據《處罰規定》第十二條第三項的規定，行政機關在適用該規定時可以在“從輕”或“減輕”處罰兩者之間自由裁量，如選擇“從輕”處罰，則可能出現罰款和吊銷證書并罰的處罰結果。但是，這并非唯一可能出現的結果：《處罰規定》的上位法《中華人民共和國行政處罰法》第六條就在吊銷證書之下規定了扣留證書的法定處罰方式；《中華人民共和國海上交通安全法》第四十四條也規定了扣留或吊銷證書兩種可選擇的法定處罰方式。因此，如果行政機關在原處罰決定依據的事實基礎上適用《中華人民共和國行政處罰法》或《中華人民共和國海上交通安全法》的有關規定，并作出“減輕”處罰的自由裁量，也完全可以作出罰款和扣留證書的相對減輕的處罰決定。