ＳＡＲＳ對中國外交的挑戰

王佳航

SARS的沖擊告訴人們：全球化的時代，一個國家的外交應更多地以公眾為中心，維護一個國家、社會與每個普通人的安全，以民為本，而不僅僅是狹義的國家安全

SARS這場突如其來的流行病嚴重沖擊了剛加入世貿組織不久的中國外交，100多個國家限制中國公民入境，使中國面對著前所未有的新型國家安全與外交沖擊。如何從這次危機中汲取一些深刻教訓，重新思考全球化下中國外交的根本方向，著手進行必要的調整，是擺在中國面前無法回避的嚴肅命題。

“高級政治”與“低級政治”

SARS讓中國外交陷入被動，暴露了一個重要的問題——中國的外交一直局限在國家官方之間的渠道，集中在所謂“高級政治”領域。

起源于歐洲的國際關系，在學術界向來有“高級政治”與“低級政治”之分別。高級政治一般指的是上層政治，是主權國家之間的關系，涉及的是所謂國家安全與國家利益之類的宏觀問題，正常的國家領導人之間的會晤、互訪，政府間關系中問題的處理。

而所謂“低級政治”是那些不屬于上述國家之間政治的國際關系問題，是下層政治。如當前的SARS病毒、恐怖主義、艾滋病等問題。

今天的國際關系，高級政治與低級政治的界限、國內與國際的界線早已打破。歐洲已經很少再區分高級政治與低級政治，今日許多高級政治討論的問題更多的是低級政治，而低級政治越來越具有高級政治的意義。例如，政府努力去促進國家之間的貿易與投資關系，是今天國家之間高級政治的越來越重要的形式與內容。一系列原來不登大雅之堂的低級政治問題，例如國際有組織的犯罪、恐怖主義、移民、污染等成了國家間高級政治越來越面對的問題。

事實上，20世紀后期的全球化深刻地改變了國內政治與世界政治之間相互關系的性質，世界事務的內容與形式已經發生了重大轉變。尤其是國際組織的權威性和協調功能的日益凸現，非政府組織（NGO）在國際事務中聲音日益高漲，使得國家的行為、國際政治的性質，以及國家外交的形式都隨著全球化的發展而變化。

全球化對任何國家的傳統外交都構成挑戰，對中國外交而言，此種挑戰更具嚴峻性。

全球化大背景

中國的SARS外交問題的本質是，全球化對中國外交提出的持續性挑戰。

盡管中國在20世紀80年代改革開放之初就認識到“經濟生活國際化是對外開放的依據”，但是用“全球化”逐步取代“國際化”只是最近10年的事情。

對中國而言，最重要的挑戰主要集中在以下幾個方面。

一是現在影響中國的國際事件不斷大量增加，其中一些事件是熱點性的傳統國際關系危機，如伊拉克危機與朝鮮核危機；一些是非傳統安全問題，如恐怖主義；還有一些是類似金融危機、公共衛生危機那樣的經濟、社會災難；另一些則是人道主義、生態危機。

二是全球化導致非國家行為體的作用上升，新的國際關系行為體正在繼續增加，使嚴重集中于處理傳統外交關系，即國家外交關系的中國外交面對著更大的挑戰。

所謂新外交行為體，是指非國家的但卻在國際關系中發揮著越來越重要作用的政治行為體。世界范圍內，非政府組織、跨國公司已經大量進入傳統國家外交領域。這意味著對外政策的形成與貫徹過程已經很難是相對封閉在固定政府決策圈的事情。許多國家的國內對外政策決策越來越吸納國內非政府組織參與，特別是在對外援助與國際沖突解決領域。

三是沖擊傳統的國家安全觀念。傳統上，維護國家安全是外交的主要目標。問題是，今天的國家安全不再單純是國家軍事安全，而經濟安全、人類安全（個體與社會）、生態安全等在國家安全中的地位一點也不亞于軍事安全。維護國家安全的外交必須從這種綜合安全觀念出發。

最近幾年，中國提出的“新安全觀”是外交觀念的一個重大變化。不過，我們不得不看到，“新安全觀”雖然強調綜合安全，提高了非傳統安全因素在國家安全中的重要性，但是它的重心仍然集中在以國家為中心的安全事務上，對諸如這次SARS這樣的大規模傳染性疾病等引起的人類安全問題重視不夠。

四是，沖擊中國外交的傳統體制。面對新的國際政治環境，從上到下等級制的外交決策有時會貽誤時機，所以國家外交需要更加靈活、柔性，以適應各種外交創新，不能完全依據傳統外交思維及其結構的刻板、僵化。

五是，外交政策結構中的人事結構，特別是專業通才的配置不足以應付全球化的需要。比如，中國的國別問題與地區問題專家嚴重短缺，但卻有過剩的大量的“中美關系專家”，而且國別或者地區問題研究之間往往不相往來。

新型的外交觀

中國有必要確立新型的外交觀。

首先，中國必須牢固樹立自己已經是國際社會一員的觀念。國際社會不同于國際體系。國際社會的成員資格意味著與其他國家，其他社會、世界其他地方的人，分享著越來越多的共同性，包括國際規則與價值觀。中國已經是國際社會的一員，而不再僅僅是國際體系——聯合國體系的一員。

既然如此，中國對國際準則的接受，對國際規則的形成、對國際社會的責任就與中國只作為國際體系的一員不一樣。就要從事高度建設性的外交。所謂建設性的外交是一種積極的外交，維護好中國在國際社會的外交利益，同時盡到作為中國這樣的國家在國際社會的責任。

其次是樹立新利益觀。中國需要重新定義自己的國家利益。中國的國家利益不僅僅是軍事、經濟層面的，也包括其他非軍事、社會福利方面的利益。

但是如果片面強調經濟利益的外交，對中國來說，會造成一個巨大的外交困境，那就是國際資本親中國，國外一些民眾（社會）反中國。國家利益也不能狹隘地限制在政府利益上，而忽視非政府的國家利益。

在全球化世界，當然要維護國家主權，但是在許多情況下，對國家主權要做新的理解。特別是在地區一體化合作中，更要靈活對待國家主權。國家安全與人類安全也是互補與統一的，以人為中心的新安全觀并不一定與以國家為中心的傳統安全觀產生沖突。

外交體制的挑戰

外交體制是一個國家貫徹其對外政策的一整套機制、制度、規則、機構，包括其組織原則、資源配置方式。

中國沿用的外交體制基本上是20世紀50年代形成的。雖然20世紀80年代，為適應國家工作重點的轉移到經濟建設上，外交戰略發生了很大的變化，運行體制依舊。

比如，中國外交部至今沒有組織上的經濟功能，這與許多國家的外交部非常不同。中國的對外經濟事務主要不由外交部來處理，外交部也缺少懂經濟與社會的人才。

再如，說到外交，人們習慣的印象是與外國政府領導人打交道，其實，在經濟全球化時代，不要說世界銀行、國際貨幣基金和世界貿易組織這三大國際機構的作用日益重要，這次“非典”期間，世界衛生組織重要性也為國人所了解，還有其他一系列國際組織。如果說這些組織還在一定程度上依稀可見有關國家政府身影的話，那么，風起去涌的上萬個非政府組織對傳統外交運行體制的挑戰，就更為巨大而深刻了。

中國民眾甚至是農民的利益都已經開始全球化，外交也不僅是高層政府的事情，幾乎人人都“涉外”。中國外交面對著一個如何以公眾為中心而不再僅僅是政府為中心開展外交的大問題。

這次的SARS的沖擊是某種良性警示。全球化的時代，一個國家的外交應更多地以公眾為中心，維護一個國家、社會與每個普通人的安全，而不再僅僅是狹義的國家安全。

要以民為本，重視非傳統但卻越來越重要的“低級政治”問題，按照民主政治與文明政治的要求支持中國經濟與社會進一步融入主流世界，以便更好地維護中國在全球化世界中的新利益，解決中國在全球化世界中的新問題。