對郵政公司化改革的分析

葉向陽　盛軍鋒

隨著我國市場化改革進程的推進，公司化改革不可避免地波及到公用事業。公用事業單位在制度環境發生變化后，面臨著如何適應市場，迎接市場競爭的嚴峻挑戰。郵政作為全程全網的公用企業，同樣也面臨著如何走向市場、適應市場的問題。在經濟全球化和競爭態勢改變的情況下，世界各國郵政都積極探索適合本國國情的、區別傳統國有公共企業體制的有效運行模式。

一、郵政改革的背景

我國郵政的改革是在一系列背景下啟動的。1998年郵電分營，對郵政帶來的影響直接地促進了郵政改革。郵電分營使得郵政開始獨立運營，郵政的成本利潤結構發生變化，原來與電信形成的成本利潤相互補償和平衡的機制被打破，郵政網絡不得不通過擴大自身效益來維持，原來掩蓋的體制問題凸顯出來；近年來，我國市場化程度提高、經濟全球化以及加入WTO所帶來的市場開放，都引起郵政潛在市場競爭程度提高，原來計劃體制模式下缺乏市場適應力的郵政組織體制面臨著外在的硬約束。

但是，郵政不同于一般的公用事業，郵政改革具有特殊性。從經濟學角度來看，郵政是一個網絡產業，具有自然壟斷產業的性質。網絡產業的自然壟斷性質依據于網絡產業的規模經濟和范圍經濟。規模經濟是指郵政網絡在提供產品或服務時所依賴的網絡系統具有規模經濟性，即郵政的全程全網設施需要龐大的固定資本投資，固定成本在總成本中占有很大比重，郵政服務的需求量越多，每一單位需求分擔的固定成本就越少，因而規模經濟效益也越明顯。范圍經濟是指郵政網絡產業在壟斷的情形下，能收到生產與分配的縱向統一利益和對相對多種用戶提供服務的復合供給利益。

但郵政的自然壟斷性質并不意味著郵政一定要由政府壟斷經營，也并不是說，郵政網絡性質決定的規模經濟和范圍經濟就一定能現實地實現。這種“網絡效益”的實現依賴于一系列條件。郵政網絡具有內在的規模效應和范圍經濟效應，同時也存在著經營成本。20世紀60年代以來，許多研究表明，網絡產業的壟斷會產生內部無效率，從而抵消規模經濟和范圍經濟收益的成本節省。我國郵政結構是典型的“正金字塔”型的官僚結構，經營體制沿襲計劃經濟體制下的政府直接管理，政企不分，機關化特征明顯，運行效率低下，市場開拓能力不足，成本開支居高不下，X非效率現象嚴重。從而直接地導致虧損，超過了規模經濟和范圍經濟的內在網絡收益。因此，要實現“網絡收益”，體制改革是最基本的前提。

郵政不但具有自然壟斷產業和網絡產業的性質，還具有為公眾提供普遍服務的公共產業的性質，這決定了郵政改革要兼顧效益與公平，要考慮到公眾福利的維護，而這一涉及“外在性”的任務只能由政府執行。因此，在新的制度中如何安排政府的職能，將是郵政改革區別于一般國有企業改革的重點。

二、現行體制存在的問題及改革方向

1、郵政現行體制存在的問題

（1）政企不分，產權實現路徑模糊化。

雖然我國郵政已經開始企業化運做，但是在決定企業行為的體制上仍然沿襲著計劃經濟下的組織框架和運行機制，表現為政企不分、機構龐大。作為國有企業產權代表的政府職能和企業實際經營權劃分不明確，政府行政主管部門既是“裁判員”，又是“運動員”。在現行體制中，所有者和經營者角色模糊，職能不能有效發揮，激勵和監督機制實際缺失，造成效率低下、資源浪費。

（2）條塊分割、地域分割的利益格局，在一定程度上有損于網絡優勢的發揮。

郵政政企不分導致企業依據行政地域布局，形成條塊分割的利益格局，企業經營受制于行政區域劃分有悖于規模經濟和專業化經營的原則。更重要的是，郵政作為網絡性產業，其網絡的規模經濟和范圍經濟優勢的發揮在一定程度上依賴于網絡的完整，以及區域間依據市場需求進行靈活的耦合與兼容，而依據行政區域劃分的機關化管理，在某種程度上妨礙了郵政“網絡效應”發揮和市場應變性。以行政區域劃分為基礎的眾多的分割利益集團，導致網絡運行中的交易成本較高，專業性、商業性改革的滯后，使得郵政全網成本過高。

2、改革的方向

（1）世界郵政改革的趨勢：公司化改造。

從世界范圍看，郵政體制大致有三種。一是政府行政體制，這是大多數發展中國家采用的制度，郵政的所有職責由政府規定，郵政純粹就是政府的一個部門，沒有獨立的經濟和法律地位，郵政開支按照預算由政府財政供給；二是國有的公共企業，我國傳統郵政就屬于這一種。在這一模式中，法律規定郵政是國有的公共企業，郵政具有經濟獨立性，可以依據市場競爭有效利用資源，根據市場需求調節經營。但是由于政企不分，經營自主權常常為政府干預所奴役，因此，經營自主權和市場適應能力受到限制；三是股份有限公司。按照國家法律，郵政成為一個大的股份公司或集團公司，解散原有政府部門或公用企業，郵政的國家財產轉移到一個按公司法經營的法人實體，公司可以是政府獨資也可以由政府控股其他主體參股。政府通過控股以及法規對公司的經營行使所有者權益和其他保證公眾利益的權力。

從世界郵政發展趨勢來看，公司化改造，建立以完善的公司治理結構為基礎的股份公司是各國普遍努力的方向。西方許多發達國家如瑞典、新西蘭、澳大利亞、加拿大、瑞士、法國等都已實行了較為徹底的公司化改革。

(2)我國郵政改革的方向是建立現代企業制度，進行公司化改造。

結合郵政的公用企業性質和其他行業國有企業改革的經驗，我國郵政改革的方向應是建立郵政現代企業制度，實行公司化改造，建立“產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學”的郵政集團公司。在這一改革過程中，郵政國有資產產權的界定是基礎，是政企分開的前提，是政府職能和企業經營職能進行明確劃分的條件。“制度重于一切”（吳敬鏈，1993），依據郵政經營特點構建適當的組織架構和企業體制是改革成功的根本保證。

建立現代企業制度，對郵政進行公司化改造，就是要通過產權界定，將現存體制中郵政局行使的政府職能和經營企業的職能分開，將所有權和經營權分離，形成兩者在法律基礎上的委托代理關系和完善的公司治理結構。其中，國家只行使法律規定范圍內的國家在郵政中的股權，享受出資人或所有人權益，不直接干預郵政企業的實際經營，郵政企業成為獨立經營、自負盈虧的法人主體。國家對郵政的所有權通過適當的機構代表，做到出資人代表到位，防止因所有權代表“虛位”而造成對經營監督的乏力，形成“內部人”控制的結果。這樣，纏繞郵政政企不分、政府干預經營、政府對企業經營承擔無限責任的問題才能解決。

由于郵政企業的公共事業性質，因此，在改革中，還應界定清楚政府應該行使的社會職能，政府不但行使股權，而且要通過適當的規定、法規保證郵政企業普遍服務等一些社會服務責任的完成，防止郵政“市場化”過度，造成對社會公眾目標利益的放棄或損害。這是郵政市場化、企業化改革的特殊之處。

三、對我國郵政公司化改革的若干建議

1、我國郵政集團公司的模式選擇

我國郵政公司化改造中，郵政企業和政府在界定產權基礎上，劃分各自權限，郵政企業成為獨立經營的集團公司。由于現存郵政資產是國有資產，因此，公司化改革后，資產所有權仍是國家。問題是公司化改造后國家通過什么樣的方式實現對獨立經營的郵政資產行使所有權，是像瑞士那樣全部擁有郵政公司的股權，還是部分擁有，通過控股實現對所有權的掌握。如果選擇后者，意味著在國家控股的前提下，吸收其他資本參股，形成股權多元化的郵政股份有限公司。也即純粹的國有獨資股份公司和國家控股的股份公司成為郵政公司化改造的模式選擇。

郵政企業作為社會公益型企業，長期以來是“官辦”，民間資本一時難以取代國有資產的主體地位，另外，郵政企業的普遍服務和承擔的政策性義務，以及郵政作用發揮依靠網絡的完整性等特點，都需要國家在一定范圍內對郵政實行控制。因此，在公司化改造中，郵政國有資產不可能象其他競爭性領域中的國有資產一樣大幅度地退出。國有資產在郵政中仍將占主導地位。組建國有獨資或國有控股的公司集團是郵政的必然選擇。

2、郵政集團公司中的權責劃分

改組后的郵政集團公司可以采取國有獨資或國有控股兩種形式，二者各有優劣。國有獨資公司能直接地保證國有產權和郵政社會責任的實現，國家授權郵政集團公司經營國有資產，能更好地傳達國家宏觀戰略政策，但是，由于產權集中，不能形成股權多元化的所有權制衡機制，對經營權的治理效率低，易造成“內部人控制”，資金來源單一；在控股公司中，設立郵政控股總公司和下屬由總公司控股的分公司，總公司中設立董事會來代表行使國有資產所有權。控股總公司和分公司組成的郵政企業擁有完善的公司治理，國有股和其他性質的股份共同參與郵政各分公司的治理。其他資本參與郵政股份擴大了資金來源渠道，也加強了公司治理。

綜合以上郵政公司可能的模式特點，吸收其他國有企業改革的經驗，我們認為，郵政公司化改造應選擇國有控股公司中的純粹產業控股公司。成立國家郵政集團控股公司，對現有郵政資產價值評估、產權界定，并轉入郵政集團控股公司，由其經營并負責國有資產的保值增值。國家郵政控股公司下屬一系列專業性經營的子公司，這些子公司是對現有業務進行專業化重新構建形成的，專業性公司構建可依據業務種類的專業性，也可依據郵政市場經營中的地域性特點。將郵政的政府職能（所有權和根據法律規定監督審核郵政社會義務等職能）剝離出來，由新的郵政控股集團總公司行使，而具體的企業經營由各子公司完成。郵政控股公司建立董事會、監事會等規范的公司治理結構，董事會通過股權掌握對各個子公司宏觀上的控制。董事會和監事會依據公司法和其他郵政法律規定實現對子公司的經營監督。國有資產通過取得控股股份收益實現的投資的利潤；各個子公司具有獨立核算、自主經營的權力，公司經營者取得剩余收益，從而形成經營激勵。

郵政國有控股公司不直接參與郵政的具體經營，主要是接受國家委托、代表國家執行所有權職能，以及對郵政經營的宏觀管理和決策。而政府只對極其重大事項進行直接干預和審核，其他日常管理委托給郵政控股公司，由董事會負責。我國未來的郵政控股集團公司的職能可以表現在以下方面：

①產權經營。產權經營是郵政控股公司的基本職能。郵政國有資產經價值評估和產權界定，交由郵政控股公司經營，控股公司代表國家通過對下屬眾多子公司經營進行監督，代表國家發揮所有權的職能，實現國有資產的保值增值。

②戰略管理。一是保證郵政網絡的完整統一，協調行業各子公司經營活動；二是對關系全行業運行的基礎設施、設備等進行投資，提高郵政集團的競爭力。三是制定郵政業務發展規劃和其他標準。

③對郵政各子公司業務范圍、資費等進行監管，保證郵政普遍服務的履行，防止因各郵政公司追求片面利潤而損害公眾利益。

④負責和政府有關部門經濟協調以實現對郵政普遍服務和其他政策性義務服務的成本補償，并在各子公司間分配這部分補償。

3、郵政企業公司化改造的組織制度框架

郵政公司化改造后，形成國家郵政控股公司和其他負責具體經營的子公司。在新的構架中，郵政業務應被分為基本業務和增值業務，基本業務的規范、價格資費等由國家郵政控股公司統一制定。對不屬于基本業務的增值業務，應放開由各子公司根據市場原則自行經營。基本業務可以由郵政控股公司全資經營，以保證預期效果更好地實現。

國家郵政控股（集團）公司和子公司是母子公司的關系，通過資本紐帶實現聯系；各專業性公司之間按照市場經濟原則實現聯系。有些子公司可以在國家控股的前提下，形成多種資本參股的股份公司，在條件成熟時，可以單獨上市，也可以聯合其他公司上市。

(作者系暨南大學管理學院博士生)