小額信貸：在扶貧和金融服務之間

金融資本撤出農村

據測算，中國農村對金融服務的需求缺口至少在2400億元左右，在目前其他常規貸款模式對于吸引金融資金回到農村無能為力時，需要通過小額信貸模式來支撐農村金融市場

河南省南樂縣楊村鄉三里莊村的老農李鵬良一提起貸款的事兒就頭疼。去年他與其他七戶農民合辦了一個養牛場，想貸款1萬元。這些年，給農民貸款的正規途徑逐漸萎縮，惟一機構是當地的信用社。李鵬良不知跑了多少趟，1萬元總算貸著了，可是最后拿到手的卻只有4900元——有5000元信貸員說代他辦理了存款，為的是完成吸儲任務；另100元則算他“自愿”給信用社充做股金。沒辦法，后來又要貸款時，就只好通過民間渠道，月息全都在8厘到1.2分之間。

“如果能順順當當借到錢，誰會去借高利貸呢！”李老漢感嘆。

從正規金融機構貸款難，這不僅僅是李鵬良老漢一人的痛苦，而是中國農村普遍存在的現實。中國研究農村問題的知名專家溫鐵軍最近從調研中得出這樣的結論：由于金融資本在農村賺不到平均利潤，大量的金融資本正在撤出農村。

事實上，這個結論正在被中國各地農村每天都在發生的故事所驗證。根據人行山東省日照市中心支行的調查，自1995年以來，日照市的農村資金流向城市和非農產業的數額高達20億元以上，占同期全市農村存款增長總量的66.7％。而根據人民銀行濟南分行估算，即使是在山東這樣一個經濟相對發達的地區，全省農業至少也存在著四成左右的信貸資金缺口。

溫鐵軍認為，大量資金逃離農村，其原因就在于農村的貸款點多、面廣，單個貸款的額度小且分散，況且農業貸款還受到自然和農產品市場等諸多不可測因素的影響，貸款成本相對于“黃金客戶”要大得多。與此相關的直接后果是，農村高利貸重新占領農村信用市場。據他介紹，在他去年調查的15個省的40多個村中，民間借貸的發生頻率是95％，高利貸借貸發生頻率是85％；農民高利貸中33.8％是生活性借貸，另外29％是必須支付給教育、醫療等部門的壟斷性消費，只有11％用于農業生產。

全國農村固定觀察點系統在全國31個省市自治區對20294個農戶的常規調查也支持著溫鐵軍的結論。調查表明，1999年，農戶通過民間借貸市場獲得的貸款占農戶貸款總數的69.41％，平均每戶為1008.56元。如果按全國2億農戶計算，1999年全國農戶民間金融市場貸款量高達2000多億元。這意味著農戶在從正規金融機構中得不到足夠的金融服務時，只能被迫轉向民間信貸市場。

中國的農村金融，自20世紀80年代以來，初步形成了由農村合作信用社、農業銀行、農業發展銀行和民間借貸市場構成的金融體制格局。然而，作為農村金融市場中最主要力量的農村信用社，近年來其生存狀況卻是每況愈下。早在1996年，全國農村信用社系統虧損總額就已高達146.1億元，1997年雖然有所下降，但仍有110.1億元，虧損面達42％；信用社歷年掛賬虧損還有433億元，全國有1.3萬個信用社資不抵債 ；1999年末，全國農村信用社中有80％以上資金充足率不到8％（參見《財經》2002年第11期《農信社改革步履蹣跚》）。

艱難的經營狀況，對于大量資金已經撤出的農村無疑是雪上加霜。根據世界銀行的估計，中國有20％人口屬于低收入人群，總數約為2.5億～3億人、五六千萬戶，但目前能夠從信用社等正規金融機構中獲得信貸服務的低收入農戶，不超過1500萬戶；即使是已經得到信貸服務的農戶，其需求也大多沒有完全得到滿足。

據記者根據多方面數據進行的測算，如果以現有5500萬低收入農戶計，尚有約4000萬戶沒有得到過信貸服務；即使為剩下的每戶提供一次1000元的貸款，全國農村的信貸產品需求缺口也在400億元以上；而現有農村民間金融市場上的近2000億元貸款量中，除去一小部分屬非政府組織的信貸活動，其余基本都屬于不合法的民間高利貸。僅就以上兩者累計，中國農村對金融服務的需求缺口應當在2400億元左右。

如此龐大的缺口必然對中國農民的脫貧與致富構成巨大的障礙。在這樣的情況下，許多專家把眼光轉向了已在中國農村發展了20多年、卻并未能在農村金融服務方面起到主導作用的小額信貸上。

小額信貸本是一種向具有生產能力但不具備社會信用和資產、難以獲得金融機構融資的貧困人群提供創業資金的融資制度。多年來專門研究小額信貸問題的中國農科院農業經濟研究所貧困與發展研究室主任汪三貴就曾在多個場合呼吁以小額貸款彌補農村金融需求的缺口。他在接受《財經》采訪時更明確表示，小額信貸應該是一種比較理想的針對農村金融市場特點的金融服務模式，特別是在目前其他常規貸款模式對于服務農村無能為力時，更需要通過小額信貸模式來支撐農村金融市場。

問題是，中國小額信貸的現狀并不讓人樂觀，小額信貸的行政性目標、有限的資金來源、利差微薄及缺乏激勵阻礙著小額信貸機構提供更深層次的金融服務。

“嚴格地說，中國目前尚沒有一家能夠實現可持續發展的提供小額信貸服務的專門金融機構。”汪三貴有如此結論。

作為扶貧手段的小額信貸

中國的小額信貸走上了一條以單純的扶貧為目的、滲透著大量行政手段的發展道路，甚至在小額信貸引入中國已20多年的今天，不少人仍然習慣性地認為小額信貸是扶貧手段而不是金融服務

事實上，到目前為止，小額信貸在中國農村的實際功用僅僅止步于扶貧。

20世紀80年代初，小額信貸作為國際援助機構扶貧項目的一個組成部分和一種特殊的資金使用方式，開始在中國較小的范圍內進行試驗。從1993年起，一些非政府組織舉辦了一批小額信貸項目，并建立了一些專門小額信貸機構。1997年以后至今，中國政府也開始采用小額信貸方法用于扶貧工作，小額信貸作為一項重要的扶貧到戶措施，被迅速推廣到全國大多數貧困地區，并因其精確瞄準貧困個人的特點和較高的貸款回收率，被普遍認為是最成功的扶貧模式（參見《財經》2002年第7期《扶貧轉型：從行政到市場》）。

在這樣的背景下，小額信貸不可避免地沾染上政府工作的色彩，始終都是通過行政手段來推動的。于是，中國的小額信貸走上了一條以單純的扶貧為目的、滲透著大量行政手段的發展道路。甚至在小額信貸引入中國已20多年的今天，不少人仍然習慣性地認為，小額信貸是扶貧手段而不是金融服務。

現實也驗證著人們的這種看法。依照與政府關系緊密程度的不同，中國小額信貸的組織類型可以分為三種，分別是：政府小額信貸機構（農業銀行、農業發展銀行）、其他正規金融機構操作的小額信貸（農村信用社）、非政府組織小額信貸機構。三種類型的組織在資金來源方面各不相同。政府小額信貸機構的小額信貸資金純粹是政府貼息貸款；農信社的資金一方面來自其社員的入股資金，另一方面則是利用其正規金融機構的地位吸收外來存款，但由于其權屬關系幾經變動，信貸行為有很濃重的行政色彩；非政府組織的資金來源則更為多樣化，有一些是政府劃撥的優惠資源，也有個人或組織的捐贈，以及部分貸款和自我運作收益的再投入等等。

在機構的地位上，農行與農信社屬于正規的金融機構，小額信貸是其日常金融活動的一個部分。而除此以外的小額信貸機構，特別是非政府組織，幾乎都是在民政部門注冊的群眾性團體，本身并不具備開展包括信貸在內的金融服務的資格，但在扶貧的名義下，實際開展著小額信貸工作。

當然，在中國金融政策沒有松動的情況下，作為過渡辦法，以扶貧的名義默許非金融機構運作小額信貸，才使得大量小額信貸機構得以生存和發展。“小額信貸屬性的模糊化一方面限制了小額信貸機構向更高層次發展，同時卻也給更多機構以更多的機會來參與小額信貸事業。”汪三貴對小額信貸這些年來的發展路徑如是評價。

不可持續的未來

小額信貸機構要想長期維持下去，起碼在財務上要有利可圖。盡管目前小額信貸發展得蓬蓬勃勃，但由于不考慮盈利和回報，其未來發展是否具有可持續性則大有疑問

扶貧事業催生了中國的小額信貸，這固然是小額信貸的機遇所在，但也正因為扶貧的非功利因素，使得社會上包括舉辦者對小額信貸的經濟效益缺乏應有的關注。正是因為這個原因，許多研究小額信貸的專家憂心忡忡地認為，盡管目前小額信貸發展得蓬蓬勃勃，但由于不考慮盈利和回報，其未來發展是否具有可持續性則大有疑問。

有機構曾對陜西省洛南縣農行的小額信貸經營作過測算，結果是，在不考慮貸款資產質量和貸款損失的情況下，洛南縣農行每發放100元小額信貸款就虧損2.4元。

更為嚴重的問題不僅在于操作費用增而不減，更有農行系統下管理的小額信貸還款率不高。以洛南縣農行為例，其小額信貸的實際還款率僅僅50％，另外有30％通過努力有機會收回，剩下的20％就基本上成為壞賬了。

據商洛地區扶貧辦對全區200個扶貧分社的調查，1999年為農業銀行代管催收小額信貸款的扶貧分社中，只有約30％左右的機構其還款率在80％以上，還有40％的扶貧分社，還款率已降至50％左右，另有30％的機構，還款率只有30％左右。

在貴州，一年期的小額信貸款的還款率也只有50％左右。

在此之外，非政府組織的小額信貸的狀況也值得關注。以中國扶貧基金會為例，其2001年的年報顯示，2001年總收入合計為6531.66萬元，但在其中，屬于捐贈的資金與物資總計高達5101.2萬元，占其總收入的大約78％。這就意味著通過機構自身項目的運作所產生的效益只有656.83萬元，只占總收入的大約10％。

在中國扶貧基金會旗下，被稱為“農戶自立能力建設”的小額信貸扶貧項目，截至2001年12月底，已經累計放款4285.6萬元，其中僅2001年一年所新增的放款就達到1588.6萬元。放款的激增，當然也是與其當年募捐收入大增分不開的。

如果考慮小額信貸機構所使用資源的機會成本，那么小額信貸的利潤就更低了。中國目前涉足小額信貸的機構大多具有一定的政府背景，或能通過不同的其他渠道，獲得一些無需支付成本的信貸資金。這些資金沒有成本或成本很低，因此盡管在財務賬上沒有虧損，在事實上它還是虧損的。

中國社會科學院農村發展研究所吳國寶副研究員在評價小額信貸機構的可持續性問題時，針對分別由中國社會科學院貧困問題研究中心管理的虞城扶貧社、由中國扶貧基金會管理的貧困農戶自立能力建設支持性服務社、聯合國開發計劃署與交流中心管理的鄉村發展協會三個小額信貸機構，估測了它們獲得的各種補貼中包括現金補貼、免費或低于市價提供的資源，同時對機構的外部管理層與之發生的相關管理費用進行了估測與分攤。從他的估計結果中可以看出，在不考慮分攤費用的情況下，虞城扶貧社已經實現了操作上的自負盈虧，但如果這些小額信貸機構所使用的資金以市場利率來取得，它們將沒有一個可以做到盈虧平衡。

作為將小額信貸正式引入中國之第一人，中國社會科學院農村發展所副所長杜曉山指出，一般性扶貧項目主要著眼于公平和社會效益，多為財政支出和補貼，不要求收支平衡，而小額信貸扶貧則應側重于效率和經濟效益，要求收大于支，以求項目機構能得以自我生存和持續，最終能更長久地為低收入或貧困群體服務。

小額信貸機構要想長期維持，就要注意其可持續性，最起碼在財務上要有利可圖。杜曉山認為，小額信貸本質上是一種金融扶貧活動，當然應以效率為主，兼顧公平。小額信貸的運作要與發展市場經濟的要求相適應，必須逐步實現利率的靈活性。

政策阻力

由于受到利率政策的限制，不能靈活確定利率，大多數非政府小額信貸機構仍只能基本實現賬面上的盈利，一旦計入各種進入機構的低息貸款的機會成本，沒有一家能實現盈利

社科院農村發展研究所吳國寶副研究員在接受采訪時，闡述了一個看法：小額信貸在中國，是“既生適其時，又生不逢時”。

“生適其時”，是因為小額信貸在中國出現時，正值中國農村扶貧攻堅進入關鍵時期，而政府的救濟式扶貧的績效又頗不彰顯，小額信貸遂作為一種有效的扶貧模式被包括政府部門在內的各扶貧方面接納，而不像其他新型組織和創新方式，要經歷很長時間才能得到承認。

而“生不逢時”，則是指它在起步不久，就碰上亞洲金融危機，中國政府加強了對金融機構的監管力度。在如此背景下，小額信貸這種金融創新，無法受到金融監管部門的青睞和接納，更不用說為之制定特殊政策。

正是在這樣的宏觀氣候下，小額信貸機構向金融服務機構方向發展的努力受到了政策的阻撓，而這也使得小額信貸停留在一個模糊地帶，其盈利和可持續發展也無從談起。

首當其沖的問題是利率的限制。根據《人民幣利率管理規定》，中國人民銀行有權制定、調整金融機構的存、貸款利率，及其利率浮動幅度。另據中國人民銀行1998年《關于擴大對小企業貸款利率浮動幅度的通知》，各商業銀行、城市信用社對小型企業貸款利率最高上浮幅度為20％，農村信用社貸款利率最高上浮幅度為50％。

社會科學院農發所的劉文璞告訴記者，由政府組織操作和使用扶貧款開展的項目，以國家扶貧貼息貸款利率為基礎，實行的是政府既定的低利率方針。盡管小額信貸機構可以通過分期還款、適當加收管理費等方式間接提高利率，并且多數非政府組織小額信貸機構實際收取的利率已經高于央行確定的基準利率，但這些調整畢竟沒有得到央行的政策支持，小額信貸機構仍只能是在扶貧的保護傘下涉險而為。

更重要的是，沒有利率政策的支持，小額信貸機構便不能合法地根據市場需求和機構可持續發展的需要，靈活確定利率。由于央行不將非政府小額信貸機構視為合法的金融機構，且政府部門與央行也沒有對非政府組織小額信貸金融機構提供任何技術支持，這也限制了非政府組織小額信貸融入中國金融體系的進程。

就農業銀行而言，其所使用的小額信貸資金是政府的貼息貸款，在運作小額信貸時執行低利息政策，年利率為3％。但在陜西商洛地區執行時，在貼息貸款年利基礎上另加了1％管理費，在四川的鄉村發展促進會也曾執行過8％、6％、5.4％的利率政策。而汪三貴研究員經測算后認為，在中國一個小規模的小額信貸機構需要20％左右的利率才能補償操作成本。

由于獲得政府補貼機會較少，非政府組織在操作小額信貸時，為了能夠長期運作，對通過利息覆蓋成本、獲得收益有著更強的激勵。因此，非政府信貸機構所要求的利率相對于政府小額信貸機構和農信社更高，平均有效年利率在13％以上。但若考慮到資金不可能全部投放到小額信貸用戶，機構最終能夠實現的年利率要大大低于這個理論數字，在中國一般也就在5％～9％。

即使在這樣的利率條件下，大多數非政府小額信貸機構仍只能基本實現賬面上的盈利，一旦計入各種進入機構的低息貸款的機會成本，目前還沒有一家能實現盈利。因而，在目前貸款利率未能放開、機構開展金融服務又受到限制的情況下，非政府組織所建立起來的小額信貸機構，自然也就不具有向可持續機構發展的機會。

而目前阻礙農信社向可持續小額信貸機構發展的問題，除貸款利率在短期內不可能放開，還有農信社多年積累起來的歷史負擔。事實證明，農信社在中國的金融體制中，是一個既得不到政策與資金優惠，同時又必須承擔大量政府職能的部門，其自身權屬不明，直接決定了它也很難有機會成為可持續發展的小額信貸機構。

循序漸進

可以實行“兩步走”的方案：首先放松在利率方面的管制，允許小額信貸機構通過利差賺回投資；第二步再允許吸收存款，當機構的實力發展到一定的程度，政府具有了監管的能力，再讓這些小額信貸機構成為真正的專門金融機構

很顯然，只要小額信貸能真正實現有利可圖，在中國的金融市場上，就會立刻出現一大塊競爭不足的蛋糕可供切分。但制約中國小額信貸機構向可持續發展的障礙也同樣明顯：缺乏政策上的支持；利率受到嚴格的控制。

小額信貸在起步時期不具有正規化的機構身份，這幾乎是在世界所有國家發展小額信貸時面臨的共同問題。而努力使得機構正規化，變為合法的金融機構，一般的做法是：首先確定明確的發展目標，通過服務培養客戶群，建立機構良好的信譽；其次則要努力加強小額信貸組織與管理制度的建設，在資金來源結構和經營管理方面逐步達到正規金融機構要求的標準；然后加強與金融監管部門的溝通，獲得中央金融監管部門的法律許可，成為正規或特殊的金融機構。

迄今為止，央行除對農行及農信社的小額信貸有所規定外，還沒有針對普遍的小額信貸行為的專門和正式的政策。記者幾經查找，甚至未能發現央行對于小額信貸的一個規范定義。但禁止非金融機構經營金融業務，仍然是《中華人民共和國銀行管理暫行條例》規定的鐵的紀律。

汪三貴研究員在認同央行的謹慎時，同時也認為，能否成為真正的金融機構，對于小額信貸組織仍然是至關重要的。因為這將決定機構是否能夠吸收儲蓄。機構只有成為正式的金融機構，通過取得外來儲蓄這類相對穩定而廉價的資源實現自我繁衍，而不是依賴于不確定的捐款、贊助，才能保障長期的持續發展。央行對于小額信貸的的態度越保守，小額信貸機構的金融意識就會越弱化，也就越來越難以發展成為正規的金融機構。

汪三貴提出，為了小額信貸的健康發展，有必要給予小額信貸機構在機構地位、利率設定方面以更為廣闊的發展空間。他設計了一個“兩步走”的方案：首先是放松在利率方面的管制，但并不允許這些小額信貸機構吸收存款，先通過個人或機構的錢，通過利差賺回投資，這樣在金融上國家并不需要承擔什么風險；第二步再允許吸收存款，當機構的實力發展到一定的程度，政府也具有了監管的能力，再讓這些小額信貸機構成為真正的專門金融機構。畢竟，通過存款作為長期且廉價的信貸資源，對于小額信貸的長期持續發展是最重要的。小額信貸機構將來甚至可以發展成區域性的小銀行。

亞洲金融風暴以后，中國在金融政策上一直非常謹慎，但終于在2000年初，出臺了《農村信用社農戶聯保貸款管理指導意見》、《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行條例》，又在去年年底出臺了《農村信用合作社農戶小額信用貸款管理指導意見》。這意味著央行已經開始在正規金融制度框架內逐步認可過去主要由群眾性團體實行的社會擔保貸款方式，正在考慮如何通過金融創新來改善對缺乏抵押和擔保能力的低收入人群的金融服務。

“這些都是可喜的跡象。”汪三貴說。