為蔣家王朝經(jīng)濟領(lǐng)航的臺灣技術(shù)官僚

在50年代初，臺灣開始有大批財經(jīng)技術(shù)官僚出現(xiàn)于經(jīng)濟決策部門，到60年代，由高學(xué)歷、高素質(zhì)的專家學(xué)者組成的技術(shù)官僚隊伍在臺灣的財經(jīng)乃至行政和黨務(wù)系統(tǒng)中占據(jù)了主要比例。如在財經(jīng)決策核心最有影響力的有尹仲容、嚴家淦、李國鼎、費驊、張繼正、陶聲洋、孫運璇、俞國華等人。他們中有的具有高學(xué)歷的特點，如：農(nóng)復(fù)會歷任主任委員蔣夢麟(1948—1964)、沈宗瀚(1964—1973)、李崇道(1973—1979)等，分別擁有美國哥倫比亞大學(xué)、麻省理工學(xué)院、康乃爾大學(xué)博士學(xué)位。先后在農(nóng)復(fù)會擔(dān)任秘書長的蔣彥士、張訓(xùn)舜、李崇道、王友釗，以及曾任農(nóng)復(fù)會經(jīng)濟組組長、農(nóng)村復(fù)興部主任的李登輝等，除張訓(xùn)舜只有愛荷華州立大學(xué)碩士學(xué)位外，其他人都有美國各大學(xué)的博士頭銜。這些有較強親美傾向的技術(shù)官僚，信奉理性化的決策和管理，行政能力強大。

這些高學(xué)歷的財經(jīng)技術(shù)官僚大半是學(xué)理工出身，即使是“經(jīng)濟部長”，也鮮有經(jīng)濟學(xué)歷。從1950年至1990年的14位“經(jīng)濟部長”中，只有張茲豈和徐立德學(xué)過經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)，在臺灣，由理工人員制定經(jīng)濟政策，比起很多國家通常由法律專家和經(jīng)濟學(xué)家制定經(jīng)濟政策來得順利，可能是理工出身的人才更有理性和現(xiàn)實取向，傾向于審慎、計算和計劃，較少目標理性和理想主義色彩。經(jīng)濟現(xiàn)代化建設(shè)本身就是一個龐大的“工程”體系，在完成現(xiàn)代化之前的階段，熟習(xí)工程學(xué)觀點的官僚比經(jīng)濟專家更易發(fā)揮作用。這些技術(shù)官僚另一個特點是多為大陸籍人士。20世紀五六十年代曾在三大美援機構(gòu)任職的29名重要財經(jīng)技術(shù)官僚，僅李登輝為臺灣省籍；七八十年代的財經(jīng)“部會”首長，也是大陸籍居多。形成這一特色的原因，除了蔣氏父子比較信任大陸精英外，也因為光復(fù)后在臺的日籍官員陸續(xù)返國，造成臺灣財經(jīng)技術(shù)人才的斷層，只能倚重大陸來臺人才。人們常以國民黨逃臺時從大陸帶走的一批財富，作為戰(zhàn)后臺灣“經(jīng)濟奇跡”的解釋原因之一。實際上，這些有限的黃金美鈔和機器設(shè)備，只在初期的經(jīng)濟恢復(fù)中發(fā)揮了一定作用；倒是國民黨從大陸帶走的一批受過高等教育的年輕人才，才是對臺灣經(jīng)濟數(shù)十年的發(fā)展起了關(guān)鍵作用的“財富”。

在國民黨統(tǒng)治集團內(nèi)部，大致可以根據(jù)職能和權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分出三類精英群體：黨工官僚群、軍人官僚群和行政部門的技術(shù)官僚群，前兩者即所謂“革命精英”和“軍事精英”。國民黨初上臺灣島，技術(shù)官僚在威權(quán)政體中的地位遠低于軍人或黨工，既無政治上的決策權(quán)，也無行政上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。當(dāng)政權(quán)日益鞏固，特別是政府工作日益專業(yè)化之后，技術(shù)官僚的作用就變得越來越重要。因此，政治領(lǐng)導(dǎo)者決心把關(guān)鍵經(jīng)濟決策委托給“非政治的精英”。

1952年國民黨改造后，國民黨在政府各部門成立機關(guān)黨部或政治小組，均由各級行政主管兼任同級黨務(wù)系統(tǒng)的主管，行政系統(tǒng)之外并不存在一個“黨委”或“書記”的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。也就是說，黨組織仍無所不在，實行的是“以黨領(lǐng)政”，但黨的組織“隱形化”，改變過去的“以黨代政”。隨著公共政策的日益專業(yè)化，黨務(wù)系統(tǒng)逐漸被隔離在政策決策特別是經(jīng)濟決策之外。1972年國民黨十全大會通過黨務(wù)革新案，明確指出黨“應(yīng)著重政策研擬制定。以及對從政黨員執(zhí)行政策的監(jiān)督考核，而要避免承擔(dān)應(yīng)由政府或可由政府負責(zé)的工作。”黨的角色和作用主要變?yōu)檎邊f(xié)調(diào)和為行政官僚排除決策障礙，行政官僚在決策上的自主性大幅升高。

約翰遜在《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書中勾勒“資本主義發(fā)展導(dǎo)向”國家的特征時，特別強調(diào)在政治領(lǐng)導(dǎo)人與經(jīng)濟官僚關(guān)系上制度保證的有效性，即經(jīng)濟官僚是“治而不統(tǒng)”，政治人物則“統(tǒng)而不治”，前者處理實際政策制定與推展的細節(jié)，后者與政府的立法、司法部門充當(dāng)“安全閥”，一方面為經(jīng)濟官僚開拓活動空間，另一方面也能防止官僚體系濫用權(quán)力。在臺灣，正是擁有這樣一支受過良好訓(xùn)練、高效率，且相對獨立、擁有很大的制定經(jīng)濟政策權(quán)力的技術(shù)官僚隊伍。

臺灣技術(shù)官僚經(jīng)濟決策的自主性權(quán)力來源，主要有以下幾方面。

第一，受到高層保護。據(jù)李國鼎說，蔣介石在全盤反思大陸的失敗后，認為當(dāng)初以軍事第一統(tǒng)一中國為優(yōu)先的方針基本正確，但在推行策略上卻過于輕忽經(jīng)濟建設(shè)。痛定思痛后，蔣“承認自己對經(jīng)濟問題不在行，遂決定將財經(jīng)大權(quán)授予他的副手陳誠以及陳誠手下的一批技術(shù)官僚”。1948年國民黨在大陸財政改革的失敗和經(jīng)濟崩潰的可怕情景，事實上也使蔣介石對經(jīng)濟問題產(chǎn)生一種“敬畏”。因此，退臺后，蔣介石在財經(jīng)事務(wù)上基本是“統(tǒng)而不治”，一直都在扮演臺灣財經(jīng)技術(shù)官僚的政治保護人的角色。

陳誠在大陸時代的經(jīng)歷，除了1938年一度兼任湖北省主席外，其余大多是軍職，對財經(jīng)問題也并不在行。但陳誠來臺后基本上能做到知人善任，尊重人才，也肯放手讓手下的技術(shù)官僚們?nèi)プ觥ｊ愒?965年病逝前，主掌臺灣財經(jīng)事務(wù)l5年，其手下尹仲容、嚴家淦、李國鼎等人提出的許多決策建議，很少有不為他所采納的。例如尹仲容一生從未加入國民黨，他能在50年代臺灣財經(jīng)界發(fā)揮舉足輕重的作用，除個人才干外，蔣氏和陳誠的信任支持也至關(guān)重要。人口增長過快一直是臺灣經(jīng)濟發(fā)展中最沉重的負擔(dān)，在國民黨中央委員會第九次全體會議上，李國鼎以“經(jīng)濟部長”身份，力陳人口壓力的嚴重性，會議的爭論以蔣介石對李國鼎發(fā)言的支持而告結(jié)束。次年“行政院”頒布《臺灣地區(qū)家庭計劃實施辦法》。

第二，臺灣各個時期的經(jīng)濟領(lǐng)航機構(gòu)，都是超“部會”性質(zhì)的，其機構(gòu)編制和預(yù)算均獨立于政府一般行政之外。這種制度設(shè)計的優(yōu)點，一是有利于延攬有能力的技術(shù)入才，使這些機構(gòu)成為財經(jīng)技術(shù)官僚的搖籃；也能有效地保護財經(jīng)技術(shù)官僚經(jīng)濟決策的自主性，免受各種利益集團的掣肘。

第三，美國的干預(yù)也是臺灣財經(jīng)技術(shù)官僚得以自主決策的一個重要原因。“美援使團”人員參與了臺灣土地改革、發(fā)展民營工業(yè)、外匯改革、獎勵投資等很多重要決策。

技術(shù)官僚因受到保護且具有決策自主性，很可能產(chǎn)生官商勾結(jié)和營私舞弊現(xiàn)象。對此。臺灣和新加坡、香港等地一樣，有一套制度化的防腐機制，如選拔與考核、高薪養(yǎng)廉、輿論監(jiān)督和法律規(guī)范等。臺灣經(jīng)濟領(lǐng)航機構(gòu)因其超“部會”性質(zhì)，編制和預(yù)算獨立，可不受文官法規(guī)的約束，高薪聘請技術(shù)官僚。因此雖然早年臺灣一般公務(wù)員的工資都不高，但這些機構(gòu)里的技術(shù)官僚的待遇卻很優(yōu)厚，一般為同級公務(wù)員的4—8倍。技術(shù)官僚的高薪有助于養(yǎng)廉。在法律監(jiān)督上，“監(jiān)察院”有權(quán)對公務(wù)員提出彈劾，另外還有處分違紀公務(wù)員的“公務(wù)人員懲戒委員會”。

發(fā)展經(jīng)濟的需要為臺灣技術(shù)官僚的崛起提供了契機，經(jīng)濟的日益專業(yè)化和國際化加大了技術(shù)官僚的重要性，帶來了技術(shù)官僚層的發(fā)展。國民黨政治領(lǐng)導(dǎo)人“有所不為”和美國人的刻意扶持為技術(shù)官僚非政治化的經(jīng)濟自主決策開辟了空間。技術(shù)官僚的崛起，使國民黨的構(gòu)成發(fā)生蛻變。到20世紀七八十年代，無論在中基層還是上層，“革命精英”和“軍事精英”都不再居于主流，而是由學(xué)有專長的技術(shù)官僚精英居主流。同那些黨務(wù)、軍特出身的官僚相比，專家學(xué)者出身的技術(shù)官僚特別是其中的第二代和第三代，專業(yè)知識功底扎實，工作較有效率，為政較為清廉，給人一種清新的感覺。由于他們受過高等教育，視野較為開闊，比較能夠理性地接受民間社會要求政治民主的呼聲，主張采取一種開明的態(tài)度和做法。這個群體為蔣經(jīng)國在80年代中期選擇政治開放創(chuàng)造了必要的內(nèi)部組織條件。

（責(zé)任編輯 劉家駒）