韓國的銀行復興改革歷程

在最近兩年中，韓國的金融體系發生了根本性的變化。由于亞洲金融危機的影響和金融體系長期的結構性問題，1997年一些金融機構發生了破產危機，隨后蔓延到產業部門。1997年12月，新政府成立，并開始采取一系列根本性的金融體系改革措施：通過一系列金融改革法；成立了金融監管委員會，使其作為惟一的金融監管機構，監管所有的金融活動，包括銀行、證券和保險。其中商業銀行的復興計劃是改革的核心內容，其目標是圍繞國內少數管理良好、財務安全的銀行重建銀行體系；同時允許外資更多地參與韓國的金融業，以便向韓國金融業提供資本、管理技術，并促進競爭。

一、1997年銀行業危機的背景

1.產業政策的遺產：不發達的企業治理結構和脆弱的銀行信貸文化1997年爆發的危機，與韓國發展政策中長期存在的特點有密切的關系。政府主導型的產業發展模式以及與之相聯系的公司融資和治理制度，是韓國經濟發展模式的特點。在這一模式中，銀行和大企業財團按照政府的優先偏好行動，從而導致銀行和企業缺乏謹慎管理的約束，并產生道德風險問題。

和許多亞洲國家一樣，韓國的儲蓄率很高，銀行一直作為國家產業政策的工具，在政府政策的指導下，將儲蓄引向政府確定的目標產業和部門。而且，利率常常低于市場出清利率(甚至低于通貨膨脹率)，從而引起對貸款的過度需求。大企業財團為了換取優惠的信貸資金和其他形式的政府支持，投資大多集中在產業政策鼓勵優先發展的部門。大企業集團的融資和治理模式大多采用非正式的安排，包括相互持股和相互擔保。

在銀行內部，貸款決策高度集中，內部的風險控制結構、信貸分析技術和程序都不完善。結果是，貸款決策通常取決于抵押、公司間擔保和政府非正式的引導，而不是預期的企業現金流。事實上，在企業負債率高、透明度缺乏的情況下，如果銀行堅持嚴格的貸款標準，與韓國過去30年中的產業發展。利率管制限制了價格競爭，韓國的銀行無法進行產品創新。另外，勞動法限制裁減人員，加之分支機構過多，銀行無法控制其信貸政策和信貸成本，也很少關注破產問題，相反，銀行更關注如何通過資產擴張來獲取利潤，而不管資產質量的好壞。雖然，韓國的商業銀行在1982—1983年就實行了私有化，但國家規定任何一個股東的持股不得超過4％，結果導致股權過于分散，股東監管不力。在實際運營中，私有化后的商業銀行，只對政府負責。

韓國的發展政策對金融機構的安全經營考慮較少，直到1997年，官方的做法是不允許金融機構破產。銀行和企業都在這樣的一個不成文的假設下運作，即如果銀行在執行產業政策目標時，發生信貸危機或破產的可能，政府會通過擔保、安排合并等方式給予救助。同樣，當企業發生問題時，往往在政府指導下讓大企業兼并，欠銀行的利息和本金可以全部或者部分減免。這些有問題企業的貸款形成了大量政策性貸款，嚴重影響了銀行的贏利能力。

2.非銀行金融機構的競爭削弱了銀行的獲利能力韓國金融體系的一個重要特點是在所有金融機構資產負債表內的貸款總額中，商業銀行的份額持續下降。非銀行金融機構的份額持續上升。非銀行金融機構從事商業銀行的傳統業務，不僅給商業銀行帶來了競爭壓力，同時也侵蝕了商業銀行的部分利潤，削弱了銀行的獲利能力，致使銀行開始從事大量的表外業務，累積了大量的風險。例如，商業銀行提供的信托賬戶(trustaccounts)。信托賬戶是資產負債表外業務，是銀行的資產管理業務，賬戶中的資金用來購買債券或者股票，類似于共同基金或單位信托，一些信托賬戶不保證本金和利息回報率，一些賬戶卻保證，因此對于提供有保證回報的信托賬戶的銀行，就有表外潛在的大量負債。

3.銀行財務狀況脆弱從表2可以看出，大部分韓國的銀行資本充足率達到了國際清算銀行的要求。但是，銀行獲利能力低，貸款狀況不佳甚至惡化，雖然沒有達到破產的邊緣，但整體財務狀況非常脆弱。

4.工業部門的財務困難使銀行資產負債表的質量下降韓國大企業財團由于財務杠桿率很高，導致資金成本上升，競爭力缺乏。在最近幾年中，財務狀況急劇惡化。高杠桿的擴張模式只有在經濟迅速擴張、新的投資收益超過了資金成本的情況下，才是可行的。但是，近幾年來，由于半導體、化工、造船、鋼鐵等行業的過度擴張，企業的贏利能力已經逐步下降。到1997年底，韓國最大的30家企業財團的債務股權比例高達500％(如果加上其財務子公司的債務，該比率達到了600％)，而工業化國家的正常水平是低于200％。由于集團內部相互擔保，使得虧損公司仍能向銀行貸款。1997年初，幾家企業財團的財務出現問題，其中起亞汽車和漢博鋼鐵最終宣告破產。由于企業集團復雜的治理結構和廣泛的相互擔保，破產企業的數目迅速上升，1997年末，已有6家大企業財團登記破產。

企業集團的財務困難必然會對金融機構產生巨大的影響。政府一開始的反映是避免銀行出現大規模的信貸緊縮，因為信貸緊縮只能使工業部門更不穩定。1997年4月，銀行簽署了“避免破產協定”，同意對財務狀況不佳的企業停收兩個月的本息，在這兩個月中，如果企業能夠繼續生存，則銀行將組織銀團貸款給予企業緊急援助。韓國幾家大企業財團通過這種安排獲得了支持。同時銀行監督辦公室放寬了貸款損失準備的要求，以避免銀行緊縮信貸。1997年8月，亞洲金融危機全面爆發，國際金融界開始懷疑韓國的銀行體系，政府不得不出面擔保銀行的所有外債。

工業部門的財務困難加劇了金融機構財務狀況的惡化。商業銀行的不良貸款占全部貸款的比例，從1996年末的0.8％上升到1997年末的2.7％，不良貸款加上需要加以注意的貸款占貸款總額的比例，從4.1％上升到6％；商業銀行上報的損失達3.9萬億韓圓，占全部股東權益的14％。1998年，銀行的損失進一步加大，資本基礎受到削弱。

二、銀行復興改革的政策對策

1.法規制度構架迅速改革1997年12月，韓國議會通過了15個主要的金融改革法案，這將使得金融體系的制度和監管基礎發生根本改變。金融改革的目標是建立以市場為基礎的、更有效的金融服務體系。《銀行通法》和《1997年金融產業重組法》允許金融服務企業提供廣泛的金融服務，打破了早期金融體系的功能分割和制度界限。長期來看，商業銀行和商人銀行之間的區別將會大大縮小。

2.加強銀行治理，擴大外資參與法律擴大了董事會的權力，并要求銀行管理中涉及董事會和股東之間的事項時，要提高透明度。政府還頒布了一項新政策，結束了對銀行管理的直接干預。《證券和外匯法》也作了修改，金融企業之間的敵意收購成為可能。

為加強銀行治理，法律還允許國內外投資者對一家銀行集中持股；允許外資擁有100％的股權外國人可以擔任銀行的董事；如果外資比例達到10％、25％、33％時，金融監管委員會就會逐漸加強監管的力度，并且有權力確定這樣的戰略投資者是否合適；允許外國銀行和證券公司在韓國開設分支機構。

3.存款保險制度韓國于1996年就開始實施商業銀行存款保險制度。1997年12月，又通過了《存款人保護法》規定將所有的存款保險機構(包括商人銀行、互助儲蓄機構和財務公司)合并為一家即韓國存款保險公司，它主要靠發行債券來籌集資金。

4.金融監管一體化根據《金融監管機構聯合法》，成立了金融監管委員會，負責監督所有的金融機構(包括銀行、證券、保險和其他非銀行金融機構)，原來的分業監管機構合并為金融監管委員會的執行機構。由此，金融監管委員會獲得獨立的監管權力。

5.實施更加嚴格的貸款分類、信息披露和準備金制度1998年4月1日，韓國銀行所屬的銀行監督辦公室轉變為銀行監督局，隸屬于金融監管委員會。銀行監督局開始向國際銀行監管規定靠攏，具體來說，就是巴塞爾協定中的“銀行監管的核心規則”。新的監管規則包括：(1)將所有次級資產從二級資本中扣除；(2)將所有證券交易的風險暴露頭寸按照“逐日盯市”(marktomarket)進行會計登錄，而所有已經套期保值的資產可以按照歷史成本計賬；(3)進行委托資產管理的銀行要向信托受益人完全披露信息。銀行進行擔保的信托賬戶應當看作是表內業務，在1999年1月前，賦予50％的風險權重，到2000年1月，風險權重調整為100％。嚴格規定銀行可以脫離表內業務的信托賬戶，嚴格劃分貸款種類，重新確定嚴格的損失準備金要求(見表3)。

信息披露和會計規則要求所有的會計賬戶，包括表外賬戶的頭寸，都要和國際準則相一致。金融機構的會計準則按照國際會計準則30(IAS30)的標準制定。ISA30的會計準則涵蓋了或有負債、貸款損失、擔保資產、信托賬戶和其他相關活動。

監管當局采取區別對待的原則。那些資本金充足風險管理體系比較健全的銀行，可以繼續增加風險頭寸；而那些資本金不足和風險管理體系不完善我的銀行，業務活動將受到限制，并必須接受持續、嚴格的管理規定，以采取改正行動；那些資本金非常低的銀行，將被關閉或被兼并。銀行的風險管理不僅要保護本身的資產和負債，而且要保護母公司以及分支機構(包括海外分支機構)的資產和負債。

三、銀行重組

1.韓國資產管理公司承擔處理不匹配資產的責任1997年11月，韓國建立不良貸款流動基金，以購買和處置商業銀行與商人銀行的不良貸款。基金的監督管理被授予韓國資產管理公司(KAMCO)。1997年12月12日，KAMCO掌握的基金達到20萬億，其中3萬億來自韓國銀行和其它金融機構，其余來自債券發行。KAMCO的政策是按照賬面價值的折扣比例來收購資產和擔保品。例如，對于有擔保貸款，最初的購買價格一般是賬面價值的65％，無擔保貸款，購買價格更低。截止1998年2月，KAMCO已經購買了13.9萬億的不良貸款，出價7.6萬億，平均折扣比例為45％。在1998年2月，KAMCO宣布資產購買只能作為被FSC批準的銀行復興計劃的一個部分。

在1998年9月，隨著商業銀行復興計劃的宣布，KAMCO重新運作。購買資產統一了標準。有擔保品貸款按面值45％，無擔保品貸款按面值3％。所有的支付都是KAMCO發行的債券。(在1997年底以前，70％的支付是用KAMCO發行的債券，30％是用現金。)直到目前為止，KAMCO的活動都被限制在購買資產上，而對不良資產組合的處置，還沒有取得進展。

2.復興銀行計劃在1997年的前期，銀行監管辦公室采取寬松政策，允許銀行繼續擴張資產，給予銀行一定的時間，逐步把不匹配資產置于控制之下。由于金融危機的爆發和嚴重性，銀行被迫采取更嚴厲的行動。

1998年1月，銀行監管辦公室命令韓國第一銀行和漢城銀行，把資本金從8200億韓圓減少到1000億韓圓，然后政府對兩家銀行各投資7500億，韓國存款保險公司(KDIC)也對兩家銀行各投資7500億，兩家銀行的注冊資本分別達到16000億。政府和KDIC通過注資控制了這兩家銀行94％的股權。大部分的高級管理人員被替換，大量的職員被削減。1998年4月，由外部專家組成的一個委員會，對兩家銀行提出了私有化方案，一家美國的投資銀行被委托將兩家銀行出售給外國投資者。

1997年末，有12家銀行的資本充足比例不到8％，這些銀行必須在1998年4月前提出復興計劃，計劃要求在2年內達到資本充足率要求，銀行必須與國際認可的會計師事務所簽定合約，由國際認可的會計師事務所對銀行提出診斷意見書，并對銀行的重新資本化計劃作出評價；會計師事務所的評價是FSC對銀行評價的一部分。

復興銀行計劃還包括以下一些內容：1.通過公開發行，籌集新的股權資本或者二級資本；2.和國內機構合并；3.和外國戰略投資者合作或者合并；4.資產重新評估；5.減少成本。任何外部的資本化計劃，都要求說明資金的來源和數量，并要求提供可能的資金供給者的確認書。重新資本化僅僅是重組銀行體系的第一步，除此外復興計劃還特別要求銀行改變管理和所有權；提出一個遠景計劃，包括提高風險評估、定價和恢復貸款、減少成本、加強治理。這些計劃由一個12人(包括律師、國際認可會計師事務所的會計師、學者、咨詢公司和一名國際專家)組成的銀行評估委員會來評審。到1998年4月份，FSC對銀行進行檢查，所有的銀行都要經過國際認可的會計師事務所的診斷。如果銀行的資本充足率在未來可能跌到8％以下，就必須提供重組計劃。1998年后期，FSC宣布，原本認為“健康”的13家銀行中，有9家的財務狀況仍處于危險之中。因此，FSC要求未來可能發生危機的銀行簽定“提高管理協定”，在這一協定中，銀行承諾在一定時期內，提高業績指標，或者和另一家銀行合并。

一些實力比較雄厚的銀行在1997—1998年間，已經增加了資本。1997年，4家銀行發行了新股，面值3230億元，17家銀行發行了次級債券，面值33670億元。1998年，16家銀行發行了97670億元的股票，3家銀行通過外國投資者的資金注入，增加資本3290億元，最大的一筆國外投資是德國商業銀行收購了韓國外匯銀行30％的股權。

1998年6月8日，FSC公布了它對所有商業銀行提交復興計劃的評價。

在12家資本金低于8％的銀行中，7家銀行的計劃被FSC通過，FSC允許它們繼續運作。這些銀行和FSC簽訂了協定，保證按規定的時間表完成下列內容：加強管理、大規模的替換管理人員、從外部包括國外雇傭專家、按季度提交“管理改進報告”、削減不實資本，主要是1998年3月的重估資本和注冊資本之間的差額、減少成本、關閉分支機構、削減人員和其它運營費用、保證杜絕“不良貸款”的增長。最后，FSC要求銀行提出自己的發展道路，即是做全國的領導者、地區性銀行，還是一家普通的小銀行。

12家資本金低于8％的銀行中，有5家銀行，無法在規定的時間表內完成資本化。FSC要求它們與其他資本狀況好的銀行合并。它們的好資產和所有負債(除去一些養老金負債)，將被兼并方收購。兼并方根據以下四個標準選擇兼并對象：1.按照BIS的標準，資本充足率在1997年底，達到9％以上。2.有能力提高目標銀行的管理水平。3.新的合并銀行能通過證券發行或者和外國戰略投資伙伴的合作來增加資本。4.在業務上有相似之處。在收購中，被收購銀行的資產和負債將根據國際準則重新評估。不良貸款將被出售給KAMCO。在收購后6個月出現的不良貸款，KAMCO也將收購。出售貸款中的損失將由韓國存款保險公司(KDIC)支付。政府將提供資金，將收購方銀行的資本充足率提高到收購前的水平。政府的資本金注入采用無投票權的優先股(可轉換為普通股)形式。政府可以售這些股權，而現有的銀行投資者有優先購買權。收購銀行在處理被購銀行的固定資產時有很大的靈活性。收購銀行不需要維持被購方的分支機構和雇傭人員。但是收購方案要盡可能減少對被購銀行存款人和貸款人的影響。

政府還準備處置兩家國有銀行。1998年12月31日，韓國政府和一家美國投資集團———紐伯吉資本公司(NewbridgeCapital)簽署了備忘錄，準備出售韓國第一銀行。最終協議在1999年上半年簽署。協議主要內容為：1.紐伯吉占51％的股權，韓國政府占49％的股權。2.銀行的不良資產和部分負債將轉給一家即將關閉的銀行。3.紐伯吉的成本為新注冊銀行的凈資產的51％，政府提供另外49％，新銀行的凈資產將達到BIS的標準。4.在兩年內，沒有政府的允許，紐伯吉不準出售銀行股份。5.在第一年里，如果發現新的不良貸款，而這些貸款是由過去的銀行形成的，則新銀行可以行使100％的看跌期權，在第二年里發現不良貸款，則行使部分看跌期權。6.保證銀行管理自主權，在滿足一定條件下，政府將投票權委托紐伯吉公司行使。

3.銀行重組的成本截止1998年底，政府花費了約40.9萬億，用于金融機構的復興計劃。在1997年11月底至1998年底，KAMCO購買了賬面價值44.1萬億元的不良貸款(14萬億來自商業銀行)，大約花費了19.9萬億元，平均為賬面價值的45％。在1999年的購買估計將達到賬面價值28.3萬億。政府準備將KAMCO的資本金增加到33.5萬億，以支持貸款購買。另外，KDIC提供了6.3萬億用于銀行的重新資本化，并支付了14.7萬億償還存款人(其中5.8萬億給予商業銀行的存款人)。

政府的最終目標是使銀行達到資本充足率10—13％，全部的成本估計在64萬億(15％的GDP)，其中，財政資助32.5萬億，提供給KAMCO用于處理不良貸款。其余來自銀行的重新資本化。

四、銀行和企業改革

韓國的銀行問題不僅與其本身的結構性脆弱密切相關，而且也與企業融資和治理模式的脆弱緊密相關。因此，企業改革對于銀行復興來說同樣至關重要。企業改革的5個目標是：減少負債比例、業務集中化、縮小業務范圍、消除相互擔保、改革公司管理制度，提高管理水平。為了給企業改革提供更加有利的法律環境，韓國政府對相關的法規和政策進行了調整，使企業退出某些業務領域、進行收購兼并等改革和重組的方式更易實行。此外，政府還鼓勵貸款銀行和無償付能力的公司之達成重組協議，通過債務削減，債權轉股權，引入外部投資者等方式來降低負債比例。

管理當局對不同的企業采取了不同的政策。對于5家特大型企業財團，由于它們控制了非銀行金融機構，不論財務狀況如何，都能籌集到資金，因此，它們的現金流不成問題。但是，1998年9月，這5家財團也進行了業務重組，主要是對相互重疊的生產能力進行置換，減少過度的生產。1999年月底，貸款銀行委員會和5家財團分別簽定了重組協定。資產互換和重組后，財團內部的資本結構和治理模式更加清晰。

對于59家大型企業財團，管理當局鼓勵它們自愿提出重組計劃。銀行在控制中等規模的財團上更有能力。如果一家銀行持有一家財團25％的貸款，它就有權要求停止支付貸款1至4個月，之后企業必須提出一個重組方案，并被75％的貸款人接受，否則，企業就將被關閉。在銀行和企業之間，大量的協定正在制定，這些協定包括債務重新安排、債權股權互換、資產轉讓等。政府成立了公司重組協調委員會，以協助解決銀行和企業之間就協定的爭端。一般來說，重組協定將使銀行承擔更大的直接損失，實行債權轉股權的重組方式將對銀行的財務狀況產生影響。

韓國向來被視為在金融現代化進程中不斷前進的國家，但1997年發生的危機說明，在OECD國家中，韓國是金融現代化最慢的一個國家。1998年，韓國在處理銀行不良資產、銀行合并和重新資本化方面，都取得進展。下一步的改革，將會面臨正反兩方面的壓力。好在韓國進入了利率下降、真實經濟恢復的狀態，這將有助于銀行和企業提高利潤能力。但另一方面，更加嚴格的會計報告要求和公司重組，也將提高不良資產的數量。

經過深入的改革和重組，韓國的主權風險被提高到投資級，投資者的信心有所增加。國際基金投資者對韓國銀行進行投資，擁有了韓國銀行的重要股權，它們不會通過“股東積極行動”(shareholderactivism)參與銀行管理，而是通過積極的股票選擇，來監督銀行的業績。從總體來看，韓國的銀行正從危機中走出來，并比同地區的其他國家的銀行更快，投資者相信韓國的銀行能夠從亞洲的復蘇中獲益。