我國勞動力市場政策的效應(yīng)透析

勞動力市場政策有兩方面含義：一是促進(jìn)勞動力市場發(fā)育方面的政府政策，例如維護(hù)市場秩序、制定交易規(guī)則、促進(jìn)公平競爭的政策等。二是為彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷，促進(jìn)資源優(yōu)化分配而對交易過程實(shí)施人為干預(yù)的政策，例如在失業(yè)率和通貨膨脹率之間、在社會收入水平提高和社會就業(yè)崗位增加之間選擇調(diào)整的政策等。

作為市場，勞動力市場有供給與需求兩個方面。政府政策的根本職能在于在供求雙方的交易不能順暢實(shí)現(xiàn)，或不能公平實(shí)現(xiàn)的時候排除交易障礙。實(shí)施勞動力市場政策，關(guān)鍵是要找出勞動力這種要素在市場交易過程中的真正障礙。

如果政府政策未能排除市場供求之間的真正障礙，政策效果就要“打折”或失效。政策是一種資源，這種資源也是有限的。考察政策效果，不僅要考察政策產(chǎn)出與政策投入之間的簡單比較關(guān)系，還要考察政策的機(jī)會成本，就是說，要力圖實(shí)現(xiàn)政策資源的最優(yōu)配置。

勞動力市場政策不是保證充分就業(yè)的政策，也不是促進(jìn)完全自由競爭的政策。從現(xiàn)實(shí)情況看，為在政策成本的承受能力范圍內(nèi)取得最大政策效果，在未來一個較長時期內(nèi)，中國勞動力市場政策的主要取向?qū)⒓杏谝韵氯舾煞矫妗＊?/p>

一、建立發(fā)達(dá)的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)

國外一些研究報告認(rèn)為，由政府提供職業(yè)介紹信息和職業(yè)介紹服務(wù)的政策效果并不理想。這一結(jié)論并不適用于中國的國情。發(fā)達(dá)國家的情況是建立在勞動力流動已經(jīng)比較充分、勞動力供求信息的社會化傳遞渠道已經(jīng)具備較高效率基礎(chǔ)之上的。而在中國，一方面勞動力跨地區(qū)、跨產(chǎn)業(yè)流動剛處于起步階段，勞動力流動的體制性障礙遠(yuǎn)未完全排除；另一方面，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化進(jìn)程加速、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換等原因，不僅新增勞動力與就業(yè)崗位之間存在著信息傳遞的需求，存量就業(yè)崗位與勞動力之間的優(yōu)化重組也要求有充分的信息服務(wù)。當(dāng)前一個明顯矛盾是：社會所能提供的信息服務(wù)與對這種服務(wù)的需求及相應(yīng)信息量相比極不對稱。實(shí)踐證明，市場機(jī)制無法滿足提供這樣一種社會服務(wù)的要求。盡快建立起社會化、高效率的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)成為我國最重要的就業(yè)援助政策之一。其重要性甚至在失業(yè)救濟(jì)和職業(yè)培訓(xùn)之上。因?yàn)檫@一政策在促進(jìn)就業(yè)崗位與勞動力相互優(yōu)化配置、降低勞動力尋找就業(yè)崗位的過程成本、使勞動力對就業(yè)形勢及自身就業(yè)地位有更充分估計等方面的作用是其他政策無可比擬的。

二、最低工資制度的政策目標(biāo)

從根本上說，中國勞動力供大于求的狀況是由人口和社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。勞動力市場上的交易價格就是工資，與其他市場上交易的公平原則不同，勞動力市場上的公平底線是供給成本。這是一種特殊的公平。政策干預(yù)價格的目的是維護(hù)公平。干預(yù)的方式是實(shí)施最低工資制度。這一政策目前已經(jīng)進(jìn)入普遍實(shí)施階段。最低工資制度幾乎在所有市場化國家都存在。但在當(dāng)前，中國的最低工資政策有兩方面特殊背景。一是最低工資制度與最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并行。這意味著勞動力的贍養(yǎng)費(fèi)用在很大程度上是排除在最低工資之外，由最低生活費(fèi)制度承擔(dān)的。而在目前的實(shí)踐中，最低生活費(fèi)制度實(shí)際上普遍要依靠于政府財政援助。就是說，我國最低工資制度的政策成本遠(yuǎn)大于其他市場化國家。二是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長速度趨于下降過程中應(yīng)防止資本要素把利潤率下降的代價轉(zhuǎn)嫁到勞動要素頭上。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長速度趨于下降時，市場萎縮和競爭加劇必定帶來價格下降和利潤率降低。目前由于供求失衡，我國很多重要產(chǎn)業(yè)的平均利潤率已經(jīng)下降到銀行利息率之下。當(dāng)企業(yè)從市場價格中難以獲得利潤時，其作為“經(jīng)濟(jì)人”的自然選擇就會轉(zhuǎn)向從降低成本中尋求利潤。在這一意義上說，我國最低工資制度的政策目標(biāo)還應(yīng)包括防止勞動力與資本要素之間關(guān)系利益矛盾趨于激化的因素。

三、保證就業(yè)崗位優(yōu)化配置的途徑

就業(yè)崗位也是一種資源，也同樣是有限的。當(dāng)不能保證全社會勞動力的就業(yè)需求都得到滿足時，就業(yè)機(jī)會分配的基本原則就應(yīng)當(dāng)是首先向最優(yōu)秀、最有效率的群體傾斜。我國中長期發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)實(shí)行就業(yè)優(yōu)先的原則。但這并不意味著應(yīng)當(dāng)犧牲效率原則。效率原則與就業(yè)優(yōu)先的結(jié)合點(diǎn)就在于有限的就業(yè)崗位，包括存量崗位和增量崗位，向最有效率的勞動者群體傾斜。從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，妨礙就業(yè)崗位優(yōu)化配置有其歷史性、體制性因素：一是腦體倒掛的收入分配不合理現(xiàn)象仍導(dǎo)致一部分高級技術(shù)人才為謀取生活福利而不得不從事較低層次的勞動。二是原有城鄉(xiāng)分割的戶口制度仍嚴(yán)重阻礙著對就業(yè)崗位的充分競爭。三是由于體制束縛，一部分勞動能力已經(jīng)弱化的國企職工不能順暢地退居到低一層次的勞動崗位就業(yè)。四是在相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)中，以家族、血緣、地域等非經(jīng)濟(jì)性紐帶連接的用工制度仍然非常普遍。當(dāng)前，雖然對諸多不合理現(xiàn)象采取了大量積極措施，下崗職工不斷通過“再就業(yè)服務(wù)中心”的途徑走向市場競爭擇業(yè)，這實(shí)際上就具有優(yōu)化勞動崗位配置的意義。但由于牽扯到的社會面非常廣泛，為避免引起不必要的社會振蕩，這種調(diào)整只能是漸進(jìn)式的。

四、通過援助的方式幫助特定群體退出對就業(yè)崗位的競爭

1998年末，我國下崗職工總數(shù)為892萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口為571萬。社會就業(yè)壓力主要來自下崗職工，而下崗職工的出路并非只是再就業(yè)。通過援助的方式幫助特定群體退出對就業(yè)崗位的競爭同樣是重要的政策選擇。在原有體制下，我國曾長期強(qiáng)調(diào)“各盡所能、按勞分配”的原則。“各盡所能”的內(nèi)在含義實(shí)際上是要勞動力供給最大限度地參與到社會經(jīng)濟(jì)活動中去；而“按勞分配”又把消費(fèi)資料的獲取與對社會勞動的參與程度過度地聯(lián)系了起來。這一政策取向顯然不符合我國的現(xiàn)實(shí)國情。就業(yè)崗位不足和對社會勞動的參與度過高是當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)生活中一個亟待糾正的矛盾現(xiàn)象。在一定意義上說，普遍存在的“隱性就業(yè)”現(xiàn)象已經(jīng)反映了部分人群退出對正規(guī)、全時就業(yè)崗位競爭的可能性和自愿要求。由于社會收入水平和個人財富積累程度的提高、不斷重新學(xué)習(xí)的需要、勞動能力弱化等原因，部分人員暫時或永久地退出對就業(yè)崗位的競爭是市場經(jīng)濟(jì)下的常態(tài)現(xiàn)象。在我國現(xiàn)實(shí)的體制背景下，退出對就業(yè)崗位的競爭是有代價的。這個代價在一定程度上需要政策承擔(dān)。當(dāng)前在一些地方出現(xiàn)了下崗職工不愿簽訂進(jìn)入“再就業(yè)服務(wù)中心”的現(xiàn)象，其根本原因是最終解除與企業(yè)勞動合同的補(bǔ)償問題未能獲得滿意的方案。而退出援助可能是我國未來一段時間內(nèi)勞動力市場政策的一個主要方面。當(dāng)前，“再就業(yè)服務(wù)中心”的政策方式需要在援助與退出之間建立更緊密地直接聯(lián)系。

五、適度設(shè)立勞動力市場的進(jìn)入壁壘

國外研究者通常強(qiáng)調(diào)中國撤除勞動力市場壁壘的必要性。實(shí)際上，適度設(shè)立勞動力市場的進(jìn)入壁壘也同樣重要。因?yàn)閯趧恿Φ暮侠砹鲃印⑸鐣胶途蜆I(yè)崗位資源的優(yōu)化配置等都不可能在供求嚴(yán)重失衡的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)。發(fā)展就業(yè)前的職業(yè)教育、實(shí)行嚴(yán)格的崗位資格證書制度等是加高壁壘的最有效方式。這一政策的目標(biāo)是遲滯新成長勞動力加入供給行列的時間并提高就業(yè)人員的整體素質(zhì)。此外，在松動城鄉(xiāng)戶口壁壘的同時，我國新實(shí)施的農(nóng)村“土地承包制30年不變”的政策也可視為是隱性壁壘。因?yàn)檫@一政策實(shí)際上通過強(qiáng)化自然經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)拖拽的方式發(fā)揮著遲滯農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的作用。

六、完善社會保障制度，排除勞動力流動的體制性障礙

從根本上說，加速勞動力流動，其中特別是城市勞動力跨地區(qū)、跨所有制的流動，是緩解勞動力供求失衡的重要途徑。當(dāng)前我國城市勞動力流動的最主要障礙不是行政性壁壘，而是社會保障體系發(fā)育不完善。其中，關(guān)鍵的因素是新舊兩種社會保障體系接軌方式尚存在著政策“盲點(diǎn)”。由于醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救濟(jì)等方面仍存在著后顧之憂，有流動要求的勞動力難以卸下體制性“包袱”。勞動力流動的體制性包袱是我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中的特殊性問題。這一難題的解決不可能依靠競爭等市場方式，需要政策發(fā)揮作用。事實(shí)上政策已經(jīng)開始在這一領(lǐng)域大規(guī)模介入。從實(shí)踐看，企業(yè)職工由行業(yè)統(tǒng)籌統(tǒng)一轉(zhuǎn)歸地方統(tǒng)籌方面的政策已經(jīng)取得了明顯進(jìn)展；從理論探索看，工齡折抵保費(fèi)繳費(fèi)年限的問題也已經(jīng)納入了政策研究的視野。

七、對特定區(qū)域的資本投入提供工資補(bǔ)貼

我國目前的下崗現(xiàn)象具有明顯的區(qū)域性。相當(dāng)一部分地區(qū)的實(shí)際失業(yè)率高漲是由于資源枯竭等自然性原因和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一的歷史性原因造成。其中主要是一些能礦產(chǎn)業(yè)集中的老工業(yè)基地。1998年末我國下崗職工有四分之一集中于黑龍江、吉林、遼寧三省。由于資源枯竭而導(dǎo)致區(qū)域性經(jīng)濟(jì)衰退是幾乎所有發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中都曾面臨過的問題。衰退區(qū)域走出困境的根本措施是導(dǎo)入新產(chǎn)業(yè)。這個資源重新配置過程單純依靠市場的力量是很難完成的。政府的資金援助和政策介入是普遍認(rèn)同的措施。其中，由政府對新投入資本提供工資補(bǔ)貼是各國的共同經(jīng)驗(yàn)。工資補(bǔ)貼是對資本的補(bǔ)貼。因?yàn)闆]有理由認(rèn)為衰退區(qū)域的生產(chǎn)率必定低于其他地區(qū)。由于這種政策的成本與效果具有一一對應(yīng)的關(guān)系，與稅費(fèi)減免相比，工資補(bǔ)貼可以更直接更迅速地促進(jìn)就業(yè)崗位的增加。實(shí)施這一政策具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)1998年末的統(tǒng)計，從全社會看，按下崗職工加城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口計算的實(shí)際失業(yè)率為794％。這一實(shí)際失業(yè)率并未超過社會所能承受的最高限度。問題嚴(yán)峻性在局部區(qū)域，緩解這些區(qū)域的就業(yè)矛盾應(yīng)當(dāng)成為政策的重點(diǎn)。

八、更多給予私人資本以發(fā)展機(jī)會，促進(jìn)就業(yè)崗位的增加

調(diào)整勞動力供求失衡，根本上要依賴于就業(yè)崗位的增加。從現(xiàn)實(shí)情況看，繼續(xù)依靠積極的財政政策拉動經(jīng)濟(jì)增長來增加就業(yè)崗位的余地已經(jīng)比較小。而且從1998年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的財政投入所能提供的就業(yè)崗位與實(shí)際需求并不對稱。實(shí)際上，從增加就業(yè)崗位的促進(jìn)作用方面看，私人資本，特別是中小私人資本投入的效果是最為明顯的。從中國的現(xiàn)實(shí)情況看，一個值得開拓的廣闊領(lǐng)域是社區(qū)經(jīng)濟(jì)。社區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅最適宜中小私人資本投入，而且也最有利于相對弱化的勞動力群體的就業(yè)安置。開發(fā)社區(qū)經(jīng)濟(jì)，政策的作用主要體現(xiàn)在對社區(qū)公共資源的合理組織、資金籌集過程中的貼息扶持和稅費(fèi)減免上。

有必要指出，我國仍處于工業(yè)化過程中，勞動力市場政策并非僅僅是提高就業(yè)率和實(shí)現(xiàn)勞動力供求平衡的政策。其政策目標(biāo)還包括提高競爭效率和社會總體的勞動生產(chǎn)率水平。