地方稅體系演進史

一般而言，談及地方稅有兩個口徑：一是大口徑的地方稅，指不管收入是全部還是部分歸屬地方政府的稅種均為地方稅；二是小口徑的地方稅，僅指收入完全歸屬地方政府的稅種。兩者的區別是前者包括中央政府與地方政府間的共享稅，后者則不包括。在本文中，地方稅體系包括共享稅。

若按大口徑界定，我國現行地方稅體系由14個稅種組成，其中11個是地方稅種，營業稅是主體稅種。增值稅、企業所得稅和個人所得稅是共享稅，增值稅分享比例為75：25，兩個所得稅分享比例為60：40。由于共享稅規模比較大，分稅制在一定程度上變成了分成制。

目前我國地方稅體系有三大特點。第一，地方稅體系的稅基主要是流動性稅基。第二，除個人所得稅和契稅外，其他稅種的納稅主體均以企業為主。第三，地方稅體系龐雜，共14個稅種，占當前實際征收稅種的78%。

箭在弦上

1994年分稅制改革以來，地方稅體系在更加規范地取得稅收收入、促進經濟增長等方面成效顯著，但同時也產生了一系列不良影響，特別是隨著我國經濟發展進入新的歷史階段，有些問題變得越來越嚴重。

第一，不利于經濟增長方式轉變。地方稅體系中的一些重要稅種主要在生產環節課征，因此工業產能擴張不僅能推動GDP增長還能大幅增加稅收收入，這就促使地方政府不顧資源環境代價，也不管產能是否過剩而極力追求工業企業規模擴張。

第二，不利于房地產市場良性發展。地方稅體系中的主體稅種——營業稅，其收入的一半來自建筑業和銷售不動產業，房地產投資擴張和房價上漲帶動地方稅收收入增長，這無疑鼓勵了地方政府推動房地產業投資和價格上漲。

第三，不利于政府職能轉變。地方稅體系中的多數稅種的納稅人主要是企業而非個人，地方政府為保持GDP和稅收收入增長，愿意為轄區企業而非居民提供服務和保護。

第四，不利于財政秩序規范。地方稅種籌集的稅收收入規模較小，不能充分滿足地方政府財力需要，迫使地方政府尋找替代財源，引發非稅收入、土地財政、地方債等膨脹問題。

這些問題從分稅制改革之初就已經存在，只是自2013年全面推動的“營改增”擴圍，使得已有問題的嚴重性和新出現矛盾的突出性到了必須即刻改革的地步：如果維持現有財力分配現狀，那么增值稅無異于變相按行業分配稅收，易引發嚴重的縱向稅收競爭；如果將擴圍后增值稅仍作為共享稅，那么在不改變增值稅分成比例情況下，無疑會加劇地方政府財力窘境；如果提高地方政府增值稅分成比例，增值稅對地方政府的激勵作用進一步放大，促使地方政府更加依賴作為增值稅重要稅基的工業規模擴張，從而不利于經濟增長方式轉變。因此，對地方稅體系進行根本性改革已是箭在弦上。

厘清關系

地方稅體系建設首先要明確的一個問題是：地方稅收收入應達到多大規模？這取決于三個方面的關系：

第一，政府與市場關系。處理政府與市場關系應堅持的原則是：能夠由市場提供的物品一定要市場提供；需要政府和市場聯合提供的要擴大市場的力量；公共物品的提供要吸引市場的參與。市場約束與政府支出規模存在正相關關系，就像捆住了左手只好強化右手的作用一樣。市場約束強一分，政府支出規模增一分，放松市場約束不但有利于市場經濟的發育，也有利于減輕政府支出規模膨脹的壓力。

第二，政府間事權分配關系。政府間事權分配調整的整體思路應是按照財政分權原則上移部分事權，即政府事權范圍與公共物品的受益范圍要匹配，按此原則，可以考慮將司法、高等教育、環境綜合治理、養老保障、部分建設性支出等事權上移，這樣既大大減輕了地方政府財政壓力，也有利于在全國范圍內更好地配置公共資源。

第三，稅收與非稅的關系。轉型期地方政府承擔較多的職能，民生發展、基礎設施建設均需要大量的財政支出，如果所有財政支出均需要稅收來解決，那么再多的稅收也難以滿足。應認識到，地方稅收應主要用來維持公共部門正常運轉，即滿足地方政府經常性支出的需要；對基礎設施建設支出，特別是具有未來收益的基本建設如地鐵、自來水廠等市政工程，應主要通過發行地方債或市政債的途徑來解決。這其中蘊含的道理是本期享用的公共物品，應在本期由納稅人付出代價，因此需要稅收來融資；未來時期享用的公共物品，應在未來由納稅人付出代價，因此需要債務來融資，未來納稅人通過納稅償還債務。收費和國有資本經營收入等可作為地方政府財政收入的一個補充。當前地方政府財政壓力大的一個很重要原因是地方債發行受到嚴格限制，大量市政工程支出需要當期財政收入來解決。

如果這三個關系理順不好，那么無論地方稅體系怎樣建設，都難以滿足地方政府支出需要。同時，完善地方稅體系應堅持三個原則。

首先，基本滿足地方政府經常性支出的財力需要。世界上不少國家通過大規模轉移支付來解決中央與地方政府財力分配問題，不過，轉移支付在中國的定位應是拾遺補缺的作用。在減少對轉移支付資金依賴的情況下，地方政府需要擁有的稅收應基本滿足地方政府經常性支出需要。對具有未來收益的資本性支出（如地鐵），應適度允許地方政府發行市政債來籌資；社區公共物品（如社區管理）的提供可適度通過收費來籌資；對如環境綜合治理這樣跨區域的公共項目，可采取上級轉移支付與地方政府財政支出相結合的辦法來籌資。

其次，有利于經濟增長方式的轉變。地方稅體系的建設與地方政府的利益密切相關，如果地方稅體系設置不科學，影響的不僅是財政收入那樣簡單，還會在很大程度、很大范圍上影響到地方政府的行為。在財政包干制時期的產品稅，分稅制時期的增值稅和營業稅，其對地方政府的影響無不證明了這一點。其他小稅種如資源稅、耕地占用稅等地方稅盡管收入規模小，也對地方經濟行為產生很大的影響。因此，地方稅體系的設置應盡量促使它對經濟增長方式產生良性影響。

再次，避免稅收秩序混亂。各地區政府采用“引稅”“買稅”等措施很常見。地方稅體系的建設應盡量做到抑制負面的稅收競爭，而鼓勵良性的稅收競爭。

突破財政分權理論

財政分權理論認為，地方政府應主要根據受益性原則征稅，即從地方政府提供公共物品中受益多少來征稅，代表性稅種為房產稅，因為地方提供的公共服務越好，房價越高，地方政府征稅越多，這樣會激勵地方政府提供良好的公共服務。目前，從世界范圍看，的確很少有國家將流動性稅基作為地方稅的稅基，不少國家地方稅的主體稅種設為房產稅。

但是，從我國現實看，我國尚未對居民房產全面開征房產稅，地方政府不具備以受益性稅種為主要籌資手段的條件。即使針對居民房產開征房產稅，在中國現在經濟社會運行背景下，新房產稅的設計一定是低稅率和較大免征范圍的結合，在相當長時間內不能充當主體稅種。這需要我們結合中國實際，在地方稅建設理論上有所突破。

首先，突破商品稅不能作為地方稅的理論。從中國改革開放以來財政體制運行實踐看，將產品稅、增值稅、營業稅等收入歸為地方政府，易促進地方政府追求生產數量擴張，對宏觀經濟穩定和增長方式轉變都不利。不過，通過改進商品稅制設計，商品稅仍可成為地方稅。具體來說，將商品稅制的課征對象——商品和服務，分別劃分為生產環節商品和消費環節商品、生產性服務和消費性服務，并將對消費環節商品和消費性服務課征的商品稅作為地方稅。一般來說，針對消費環節商品和消費性服務征稅通常采用消費地原則，納稅人一般是轄區居民，不會產生稅負輸出、阻礙市場流通等問題。

其次，突破個人所得稅不能作為地方稅的理論。理論上認為，個人所得稅具有實現收入再分配和宏觀經濟穩定的功能，因而一般作為中央稅。但是從我國現實看，我國個人所得稅實行分類征收，調節收入分配功能非常微弱，據測算，我國個人所得稅的調節功能僅是使得基尼系數下降0.0076。個人所得稅具有宏觀經濟穩定功能的原因在于，理論上認為增（減）個人所得稅可直接減（增）個人可支配收入，繼而減（增）居民消費需求，最終起到熨平經濟波動的作用。可是，增減個人所得稅的效力大小取決于兩個條件：一是個人所得稅是否為主體稅種，二是個人所得稅對個人可支配收入影響的大小。然而，我國個人所得稅比重相當低，2011年個人所得稅收入占稅收總收入的比重僅為6.7%，只相當于發達國家平均水平的1/5。同時，我國目前的個人所得稅還不是普及性稅種，特別是提高了免征額后，對絕大多數人的可支配收入沒有多大影響。

總而言之，如果受傳統理論的束縛，那么無論怎么設置地方稅體系，均難以在不進行大規模轉移支付的前提下，找到一個能夠基本滿足地方政府財力需要的主體稅種。如果突破上述傳統財政分權理論的束縛，消費環節商品（包括服務）和個人收入便可以作為地方稅稅基，那么地方稅體系建設就有了更開闊的思路。