行業(yè)協(xié)會(huì)淪為“壟斷推手”

童衛(wèi)華

近年來，行業(yè)協(xié)會(huì)越來越多地出現(xiàn)在反壟斷調(diào)查的案件中。如果說前幾年的方便面集體漲價(jià)事件，行業(yè)協(xié)會(huì)還只是幕后的推手，那么，前不久的上海老鳳祥、豫園商城等涉嫌價(jià)格壟斷案件，行業(yè)協(xié)會(huì)已從幕后走到了臺(tái)前。無獨(dú)有偶，國(guó)家工商總局最近通過反壟斷案件公布平臺(tái)正式公布了12起壟斷案件，涉及建筑材料、建設(shè)工程檢測(cè)、二手車交易、保險(xiǎn)、旅游、供氣等行業(yè)。其中有9起是有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議案件，占所有案件的75%。如此高的占比，不得不讓人驚呼，行業(yè)協(xié)會(huì)已淪落為“壟斷推手”。

變味的行業(yè)協(xié)會(huì)

我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)依照其產(chǎn)生途徑可以粗略地分為“官辦行業(yè)協(xié)會(huì)”、“民辦行業(yè)協(xié)會(huì)”和介于其間的“半官半民行業(yè)協(xié)會(huì)”三類。

“官辦行業(yè)協(xié)會(huì)”是應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革的要求，從行業(yè)主管部門剝離，在政府體制內(nèi)自上而下建立起來的，相對(duì)于其他行業(yè)協(xié)會(huì)在數(shù)量和影響力上都占優(yōu)勢(shì)。“民辦行業(yè)協(xié)會(huì)”或“半官半民行業(yè)協(xié)會(huì)”雖然具有較強(qiáng)的自發(fā)性，主要也是根據(jù)市場(chǎng)的實(shí)際需要由同一行業(yè)企業(yè)自發(fā)或受引導(dǎo)組成的，但出于企業(yè)逐利的天然屬利，在法律沒有強(qiáng)力規(guī)制的情況下，在行業(yè)壟斷的問題上也無例外。

除了本身存在先天不足外，法律對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范也嚴(yán)重不足。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)規(guī)范分散在行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，沒有對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的界定和規(guī)定，也沒有對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的明確責(zé)任規(guī)定。2008年開始實(shí)施的《反壟斷法》雖然在第十六條明確禁止行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事反壟斷法禁止的壟斷行為。并且，第四十六條針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)特別規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)違反反壟斷法規(guī)定，組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以處五十萬以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)可以撤銷登記。但相對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)和會(huì)員企業(yè)從達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議可獲取的利益而言，無法起到令行禁止的效果。

由此，脫胎于政府行業(yè)主管部門的身世，行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范的缺失，《反壟斷法》等法律法規(guī)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)從事壟斷行為處罰的畸輕，共同成就了變味的行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會(huì)成為企業(yè)壟斷的推手。

“高級(jí)”的壟斷協(xié)議

比起普通經(jīng)營(yíng)者之間自行達(dá)成的壟斷協(xié)議，行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)成的壟斷協(xié)議更為隱蔽且更難以查處。

行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷協(xié)議多以協(xié)會(huì)章程、決議、協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要等貌似正常履行職責(zé)的面貌出現(xiàn)，與行業(yè)協(xié)會(huì)合法履行職能行為往往交織在一起。在老鳳祥、豫園商城涉及的上海黃金飾品行業(yè)協(xié)會(huì)的反壟斷調(diào)查中，上海黃金飾品行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭制定的《上海黃金飾品行業(yè)黃金、鉑金飾品價(jià)格自律實(shí)施細(xì)則》表面上是為維護(hù)上海黃金市場(chǎng)的正常價(jià)格體系，制止部分會(huì)員企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，似乎是在履行行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范和協(xié)調(diào)會(huì)員企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的職責(zé)。在黃金市場(chǎng)價(jià)格上漲的過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)制定該細(xì)則的違法性不太能夠顯現(xiàn)出來。而當(dāng)金價(jià)跌至320元/克的情況下，人們才發(fā)現(xiàn)上海的黃金價(jià)格在行業(yè)協(xié)會(huì)的干預(yù)下畸高于北京、廣州等相當(dāng)?shù)某鞘校瑝艛鄥f(xié)議的特征才展露在市場(chǎng)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)面前。

比起普通經(jīng)營(yíng)者之間自行達(dá)成的壟斷協(xié)議，行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)成的壟斷協(xié)議更具有穩(wěn)固性和強(qiáng)制性。在上海黃金飾品行業(yè)協(xié)會(huì)的反壟斷調(diào)查中，行業(yè)協(xié)會(huì)制定的價(jià)格自律實(shí)施細(xì)則已有好多年，會(huì)員企業(yè)似乎已習(xí)慣執(zhí)行該細(xì)則。上海黃金、鉑金的定價(jià)機(jī)制實(shí)際上一直以來都在受行業(yè)協(xié)會(huì)控制。如果不是這次黃金價(jià)格大退潮，這個(gè)細(xì)則可能還要一直約束會(huì)員企業(yè)很長(zhǎng)時(shí)間，上海的黃金、鉑金市場(chǎng)也可能回復(fù)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中來。

行業(yè)協(xié)會(huì)以其嚴(yán)密的組織性、巨大的影響力、不易為外界察覺的隱蔽性和某種程度上的強(qiáng)制執(zhí)行力，一旦組織經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，經(jīng)營(yíng)者就會(huì)受制于該壟斷協(xié)議，對(duì)消費(fèi)者、其他合法經(jīng)營(yíng)者的利益都會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害，對(duì)相關(guān)行業(yè)在其他市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立都具有無法估量的危害。

套上法律的籠子

在行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議的案例中，行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議大致可以分成兩部分：一部分是行業(yè)協(xié)會(huì)受相關(guān)政府部門的意志主導(dǎo)，為維護(hù)地方利益、部門利益而出臺(tái)劃分市場(chǎng)、地域、固定或變更商品價(jià)格等的壟斷協(xié)議；另一部分是行業(yè)協(xié)會(huì)受到協(xié)會(huì)內(nèi)的大企業(yè)、強(qiáng)勢(shì)會(huì)員企業(yè)的推動(dòng)甚至支配，為實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)會(huì)員壟斷市場(chǎng)的目的而出臺(tái)的壟斷協(xié)議。

對(duì)于前者，實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)通過行業(yè)協(xié)會(huì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，屬于《反壟斷法》禁止的行為。但《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的處罰規(guī)定過于原則，且依賴于實(shí)施壟斷行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，執(zhí)法效果不佳。因此在法律上，有必要明確對(duì)行政機(jī)關(guān)及直接責(zé)任人的處罰規(guī)定，并授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)直接處罰的權(quán)力，以避免使反壟斷執(zhí)法鞭長(zhǎng)莫及。

對(duì)于后者，在認(rèn)定行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的同時(shí)，也要同時(shí)認(rèn)定支配、推動(dòng)、積極參與該行為的協(xié)會(huì)會(huì)員企業(yè)，構(gòu)成、達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議的反壟斷違法行為。如果只處罰行業(yè)協(xié)會(huì)，不處罰背后的企業(yè)，行業(yè)協(xié)會(huì)就可能成為企業(yè)實(shí)施壟斷行為的擋箭牌。

在行業(yè)協(xié)會(huì)的管理上，也有必要強(qiáng)化對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)履職行為的管理，將行業(yè)協(xié)會(huì)的行為鎖在法律的籠子中。在法律上，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事反壟斷法禁止行為負(fù)有責(zé)任的行業(yè)協(xié)會(huì)人員，應(yīng)課以行政、甚至刑事處罰。其行為如果造成行業(yè)協(xié)會(huì)或會(huì)員企業(yè)損失的，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)有責(zé)任的人員和支配、推動(dòng)、積極參與的協(xié)會(huì)會(huì)員企業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)賠償。唯有此，才能讓行業(yè)協(xié)會(huì)及從業(yè)人員不愿、不能、不敢超越法律的底線，借行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的名義行達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議之實(shí)。

不能逾越合法底線

為避免觸及法律底限，行業(yè)協(xié)會(huì)和協(xié)會(huì)會(huì)員要將其行為控制在不超越合法底線的范圍內(nèi)。

行業(yè)協(xié)會(huì)是協(xié)會(huì)會(huì)員的自律性組織，有約束會(huì)員經(jīng)營(yíng)行為的職責(zé)，也有保護(hù)協(xié)會(huì)會(huì)員合法權(quán)益的義務(wù)。如果發(fā)現(xiàn)協(xié)會(huì)會(huì)員有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或其他違法的經(jīng)營(yíng)行為，行業(yè)協(xié)會(huì)出面協(xié)調(diào)、制止應(yīng)是行業(yè)協(xié)會(huì)職責(zé)的應(yīng)有之意。

協(xié)會(huì)會(huì)員也不應(yīng)被動(dòng)執(zhí)行壟斷協(xié)議。根據(jù)《反壟斷法》，如果企業(yè)沒有支配、推動(dòng)或積極參與行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)成壟斷協(xié)議的行為，并且也沒有實(shí)施行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷協(xié)議，就不構(gòu)成反壟斷處罰。企業(yè)在參加行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)活動(dòng)時(shí)，非常有必要事先判斷行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)行為的合法性。在執(zhí)行行業(yè)協(xié)會(huì)出臺(tái)的規(guī)則前，非常有必要評(píng)估本身的法律風(fēng)險(xiǎn)。必要時(shí)，需要果斷地向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告。這樣才能避免因?yàn)楸粍?dòng)執(zhí)行行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)則而使企業(yè)陷入違法受罰的境地，給股東和員工帶來重大損失。

必須指出的是，如果在行業(yè)協(xié)會(huì)強(qiáng)制會(huì)員企業(yè)執(zhí)行壟斷協(xié)議的情形下，應(yīng)善用我國(guó)反壟斷法規(guī)定的豁免規(guī)定。這樣，即使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)則或統(tǒng)一行為構(gòu)成壟斷協(xié)議，企業(yè)也因此可以減輕或者免除處罰，不會(huì)因被動(dòng)執(zhí)行壟斷協(xié)議導(dǎo)致企業(yè)權(quán)益遭受重大損失。