筑牢國家治理現(xiàn)代化的民主基礎(chǔ)

周少來

【摘要】黨的十九屆四中全會(huì)的召開，吹響了國家治理現(xiàn)代化再上新臺(tái)階的行動(dòng)號(hào)角，部署了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動(dòng)方略。要把國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措落實(shí)到位，在民主法治的軌道上繼續(xù)深化改革，就需要執(zhí)政黨、國家治理、政府治理、社會(huì)治理和基層治理多方發(fā)力，夯實(shí)治理現(xiàn)代化的民主基礎(chǔ)，這是構(gòu)建中國特色國家治理現(xiàn)代化的根本基礎(chǔ)，也是確保國家長治久安的制度保障。

【關(guān)鍵詞】國家治理 現(xiàn)代化 民主基礎(chǔ) 【中圖分類號(hào)】D262.11 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對(duì)未來國家治理的民主基礎(chǔ)作出了全面部署，涉及執(zhí)政黨、國家、政府、社會(huì)和基層的各個(gè)方面。從目前黨政權(quán)力的“縱向到底、橫向到邊”來考察，國家治理現(xiàn)代化的民主基礎(chǔ)，也應(yīng)該貫徹“縱向到底、橫向到邊”的全面原則。應(yīng)該按照習(xí)近平總書記“人民民主是一種全過程的民主”的要求，在各級(jí)黨政部門和公權(quán)力領(lǐng)域，堅(jiān)持執(zhí)行民主參與和民主監(jiān)督的“全過程民主”。“有權(quán)力的地方，必有對(duì)權(quán)力的民主監(jiān)督”，應(yīng)從國家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面，對(duì)民主基礎(chǔ)“加厚拓寬”，筑牢和鞏固國家治理現(xiàn)代化的民主根基。

從黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政層面，筑牢黨科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的民主基礎(chǔ)

如何把我們黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的制度優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為治國理政的治理優(yōu)勢(shì)和效能？最為關(guān)鍵是“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”，我們黨的各級(jí)黨組織具有“縱覽全局、協(xié)調(diào)各方”的強(qiáng)大組織優(yōu)勢(shì)，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的潛力功能。因此，“哪里有黨的權(quán)力，哪里就應(yīng)有民主基礎(chǔ)”，民主執(zhí)政應(yīng)是黨的科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的堅(jiān)實(shí)支柱。因此，一是要健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，落實(shí)黨的民主集中制原則，以黨內(nèi)民主遏制黨內(nèi)官僚化趨向，以黨內(nèi)民主保證黨的生命和活力。二是保障普通黨員的民主權(quán)利，拓寬和完善黨員參與組織決策和民主監(jiān)督的途徑和機(jī)制，以地方和基層黨組織的黨員民主參與，保證地方和基層黨組織的先鋒模范作用。三是暢通人民群眾參與和監(jiān)督基層黨組織的渠道和路徑，讓群眾評(píng)議機(jī)制真正落地（如探索實(shí)施基層民眾考評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市主要領(lǐng)導(dǎo)群眾考評(píng)機(jī)制），以人民民主激勵(lì)黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，同時(shí)，以各級(jí)黨組織的黨內(nèi)民主建設(shè)，遏制各級(jí)黨組織出現(xiàn)的黨內(nèi)官僚化趨向。

從國家治理層面，筑牢人民當(dāng)家作主的民主基礎(chǔ)

“立黨為公、執(zhí)政為民”，是中國共產(chǎn)黨的一貫宗旨，體現(xiàn)在國家治理層面，就是“健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”的制度體系。所以，人民當(dāng)家作主，是國家治理的根本原則和民意基礎(chǔ)，人民當(dāng)家作主的制度路徑是人民代表大會(huì)制度。堅(jiān)持和完善這一根本政治制度，就要加強(qiáng)和提高各級(jí)人民代表的專業(yè)化水平，加強(qiáng)人民代表監(jiān)督和質(zhì)詢各級(jí)政府的民主力度，加強(qiáng)各級(jí)人民代表與人民群眾密切聯(lián)系的制度化建設(shè)。同時(shí)，總結(jié)推廣各地人民代表大會(huì)制度民主創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和辦法，如浙江省樂清市人民代表大會(huì)創(chuàng)新的“人民聽證制度”，這項(xiàng)制度在加強(qiáng)人民民主監(jiān)督政府及其職能部門，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化方面作出創(chuàng)新探索。

社會(huì)主義協(xié)商民主，是中國特色社會(huì)主義民主的內(nèi)在組成，也體現(xiàn)在國家治理的各個(gè)層面，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持推進(jìn)協(xié)商民主“多層、廣泛、制度化”的發(fā)展原則，在各個(gè)領(lǐng)域和層級(jí)完善協(xié)商民主的制度和機(jī)制。如浙江省溫嶺市在全市范圍內(nèi)堅(jiān)持多年的“民主懇談和參與式預(yù)算”，就是基層協(xié)商民主的制度創(chuàng)新，在推動(dòng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道公共財(cái)政的公開化、民主化方面，做出了有益的制度探索。

人民民主的實(shí)踐進(jìn)程，能動(dòng)主體是人民，創(chuàng)新也來自人民，在人民群眾中蘊(yùn)藏著民主創(chuàng)新的無限活力，只有釋放人民群眾的民主活力，總結(jié)推廣人民民主的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，才能在國家治理現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程中，不斷“加寬拓厚”國家治理的民主基礎(chǔ)。

從政府治理層面，筑牢行政服務(wù)的民主基礎(chǔ)

政府治理是國家治理的執(zhí)行層面，是國家與社會(huì)接觸互動(dòng)的“中介”，也是黨和國家治理能否落實(shí)到位的關(guān)鍵。十九屆四中全會(huì)審議通過的《決定》，提出“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”政府治理原則，是對(duì)“人民政府為人民”宗旨的堅(jiān)持和提升，是民主行政原則的最新要求，也必須以民主行政的制度化和法治化加以落實(shí)。

民主行政必須體現(xiàn)在各級(jí)政府行政行為的全過程中，在政府決策中，堅(jiān)持和拓寬民主決策的制度和機(jī)制，傾聽廣大人民的意見和呼聲，注重社會(huì)各界和專家學(xué)者的專業(yè)建議，以民主決策保證各級(jí)政府的科學(xué)決策，如全國各地創(chuàng)新的“開門決策”“民主參與決策”的創(chuàng)新探索。在政府治理中，擴(kuò)大和吸收企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和廣大公民的參與合作，以黨政統(tǒng)合，統(tǒng)領(lǐng)各方力量共同參與政府和基層治理，推動(dòng)基層治理多元共治的治理體系的建構(gòu)。在政府監(jiān)督中，繼續(xù)開放并完善新聞媒體、社會(huì)組織和廣大公民參與監(jiān)督的渠道，減少體制內(nèi)繁多的、資源空耗的 “打分考評(píng)”，加大社會(huì)和公眾對(duì)政府“民主評(píng)議”的力度，真正落實(shí)“人民政府人民監(jiān)督”的制度機(jī)制。

從社會(huì)治理的層面，筑牢共建共治共享的民主基礎(chǔ)

完善的社會(huì)治理體系是國家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)多元化的必然要求?！稕Q定》明確提出了堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)管理制度，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，相對(duì)于黨的十八大、十九大報(bào)告中社會(huì)治理方面的相關(guān)論述，本次《決定》中增加了“民主協(xié)商、科技支撐”兩條原則要求。這是對(duì)新時(shí)期社會(huì)治理實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是加強(qiáng)國家治理現(xiàn)代化民主基礎(chǔ)的重要體現(xiàn)。

治理開放多元的社會(huì)，必然是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在黨政統(tǒng)合下，吸納社會(huì)各界多元力量協(xié)同參與治理。這便是《決定》中要求的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，也是《決定》中增加和強(qiáng)調(diào)“民主協(xié)商”的根本原因。

此外，因?yàn)樯鐣?huì)治理與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)，因此在社會(huì)治理的公共決策、公共管理、公共監(jiān)督方面，只有加強(qiáng)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局，才能構(gòu)建更加牢固的民意支持和社會(huì)認(rèn)同。這就需要在社會(huì)治理的多元民主參與方面，切實(shí)暢通制度渠道，克服和抑制政府“大包大攬”的治理慣性和治理方式，盡快形成“黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同治理”的社會(huì)治理格局。

從基層治理層面，筑牢基層群眾自治的民主基礎(chǔ)

基層群眾自治制度，是廣大人民群眾在基層實(shí)踐中的民主創(chuàng)造，是中國特色社會(huì)主義民主最廣大、最豐富、最活躍的基層實(shí)踐，也是國家治理現(xiàn)代化民主基礎(chǔ)的底層根基，已被提升為“中國民主四大基本政治制度”之一，在基層治理實(shí)踐中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的廣泛作用。

基層治理實(shí)踐是黨和國家政策落實(shí)的最前線，是國家與社會(huì)互動(dòng)的接觸面。廣大人民群眾應(yīng)是基層治理實(shí)踐的能動(dòng)者和創(chuàng)造者，因此，要發(fā)揮更多人民群眾的自主性、積極性和創(chuàng)造性，就必須讓廣大人民群眾真正能夠參與治理實(shí)踐，并以法治化保障落實(shí)基層人民的民主權(quán)利。

基層民主自治的實(shí)踐推進(jìn)：一要鞏固和完善基層群眾自治的制度體系和制度實(shí)效，落實(shí)基層民主體系各個(gè)組織和成員的民主權(quán)利，如保障村民（居民）代表大會(huì)、村務(wù)（居務(wù)）監(jiān)督委員會(huì)、村民（居民）議事會(huì)等的民主權(quán)利，真正把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督落實(shí)到位。二要遏制基層治理行政化不斷蔓延，明確縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織的權(quán)力責(zé)任清單，減少行政化命令和指令，讓基層民主自治恢復(fù)本體地位和功能活力。三要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基層治理體系，破除城鄉(xiāng)二元體制的制度阻隔，健全城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)的體制機(jī)制。關(guān)鍵制度改革在于落實(shí)2億多農(nóng)民工參與城市治理的各項(xiàng)權(quán)利，減少農(nóng)民市民化的門檻和成本，開放城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)投資興業(yè)、觀光養(yǎng)老的制度通道，革除土地制度和戶籍制度的各種制度束縛，真正構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、雙向流動(dòng)、融合發(fā)展的基層治理格局，讓中華人民共和國的每一位公民，在中國的任何一處城市和鄉(xiāng)村，都能夠平等地享受各項(xiàng)民主權(quán)利和發(fā)展福利。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”項(xiàng)目首席研究員、博導(dǎo)）