投資于人，一場深刻的“投資變革”

2025年初，“投資于人”被首次寫入政府工作報告。如今，這個提法也出現在“十五五”規劃建議中，并與“投資于物”的發展邏輯，形成了承上啟下而又對立統一的關系。

相比從前“以人為本”的理念，眼下“投資于人”的提法，顯得更實際和具體，它明確了切切實實的資金資源傾斜，又希望從中發掘新的增長空間，并為此呼喚一種新的投資觀、政績觀、發展觀。

對此，南風窗與上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘展開了對話。他受聘擔任國家“十五五”發展規劃專家委員會專家，而多年來，他從城市經濟學、空間經濟學的視角觀察生產要素、人力資本如何在城市和區域中流動、集聚和積累，思考那些關于“發展”的問題，去建言獻策。

過去40年，圍繞基建、房地產而展開的投資與建設，助力了中國經濟的高速擴張，也塑造了地方發展的“硬邏輯”——只要有項目、有土地、有資金，就有增長。然而，當人口紅利逐漸消退、外部環境趨緊、投資回報率持續下行，“以物為中心”的增長方式正在觸及邊界。

“投資于人”的提出，正是對這一增長模式的補充與完善。

中國正在經歷一場從“物的積累”到“人的積累”的結構性轉變——這是資源投入的再分配，也是政策理念的更新：未來的競爭，不再取決于誰建得更多，而是取決于誰能讓人更有活力、更有創造力。

它需要社會各界進一步解放思想，理解人的需求、人的選擇、人的規律。

突出人的價值

南風窗：從“投資于物”到“投資于物和投資于人緊密結合”，怎么看待這背后的重要轉變？

陸銘：“投資于人”有三個含義。第一，從全世界人類經濟和社會發展的普遍規律來講，會經歷一個物質資本快速積累到逐漸放緩的過程，而后人力資本的積累成為新的經濟增長動力。

我們國家也是這樣，早期在發展水平相對低的時候，大量的物質投資，比如基礎設施、城建、制造業的廠房產線開工，大大促進了生產力水平。到了經濟發展的中后期，投資于物的邊際效益增長減弱，而新的生產力尤其需要科技創新，依賴于對人的投資。

第二，普遍規律基礎之上，中國還有自己的結構性問題。在經濟高速增長時期，我們在一些領域的“投資于物”過頭了，產生一些結構扭曲。因為我們對官員的激勵和考核，總是要最大化本地的GDP 和稅收，制造業領域的招商引資成為地方政府的焦點，稅收體系也依賴于生產端的增值稅。

投資于物見效快，等一個地方投資過度、產能過剩問題暴露出來的時候，官員也已經離任升遷了；而對于“投資于人”，地方政府總覺得短期看不到回報，沒那么重視。

第三，受傳統觀念影響，許多人對消費和服務還是有觀念上的障礙，比如文娛旅是奢侈浪費，或者企業比較容易接受花錢買機器，但不大愿意為培訓、咨詢等服務付費，也制約了跟“投資于人”相關的內容。

到了經濟發展的中后期，投資于物的邊際效益增長減弱，而新的生產力尤其需要科技創新，依賴于對人的投資。

現在我們講要讓消費成為拉動經濟增長的新動力，實際上大量潛力就來自教育、健康、文旅這樣一些消費領域，既包括公共基礎服務的消費，也包括個性化服務的消費，需要社會從“投資于物”向物與人并重轉變。

這不是說不要“投資于物”了，“投資于人”也包含相關的基礎設施和物質條件的需要，比如建學校和醫院。

松綁

南風窗：教育、醫療是政府“投資于人”的主要領域，過去這部分民生支出一直都在，有什么不足？從“投資于人”的視角出發，有哪些關鍵的問題需要解決？

陸銘：教育是城市經濟可持續增長的決定因素之一。但中國人平均受教育年限大概要比發達國家低三四年，新加坡和韓國等，都是在二戰以后進入高收入國家行列的，這些新興的高收入國家在進入高收入國家行列之前，就已經普及高中階段教育，這方面我們還有差距。

中國教育還面臨資源的空間錯配問題。今天人口流動的規模非常大，2020年，全國流動兒童7109萬人，留守兒童6693萬人，受人口流動影響的兒童合計1.38億人，占中國兒童總人口的46.4%。尤其是人口流入多的一些超大和特大的城市，還不能滿足外來人口子女的入學需求，仍然有積分門檻，積分達標才能上公辦學校。

我們的目標是公共服務按照常住人口來配置，中小學教育資源的空間分布跟目前人口流動之后的空間分布更好地匹配。換言之，孩子跟爸媽進城，就能在城里接受普惠的公辦教育。

教育也影響就業質量。大學生、社會青年如何順應科技發展趨勢和新的產業結構調整，靈活就業人員如何提高就業質量，都需要加大人力資本投資。醫療也面臨人口跨地區再配置的挑戰。現在人口流入地總體來講資源是不夠的，人口流出地出現了資源閑置，但質量仍然存在巨大的差別。

當中還有個盲點，醫療需求是分層次的。人們有基礎保障性的醫療需求，也有高品質醫療服務的需求。我們國家總體上是把醫療和教育當作公共事業來對待的，面向大眾做基礎保障，但是高收入人群有意愿有能力為高端服務買單，所以有很多人出國篩查癌癥、做醫美，在海外買商業保險，因為一些高端服務，國內欠缺，養老也是同理。

高端服務不被納入公共支出的范圍，就應該放開市場，允許包括海外資本在內的各類資本進入，既可以創造更多的就業機會和經濟增長的空間，也滿足了多元的消費需求，不需要舍近求遠到國外去消費，把稅收、就業崗位給了別的國家。

南風窗：也就是說，投資于人的“資”并不局限于“財政資金投入”，來源和形式是多樣的？

陸銘：屬于公共服務的，應該是由政府來投入，但是一些“準公共服務”，或者是醫療、健康、教育這些具有公共服務性質、但存在差異化需求，而政府的資源有不足，民間又有投資的意愿，為什么不可以把它放進來，讓社會各類資金進入這個領域一起做事？

比如上海是一個國際化大都市，有很多海外人才在這里就業安家，他們的子女需要讀國際學校，資源非常緊張。我們在二十屆三中全會時已經提出，可以讓國外的理工科大學到中國辦分校，還有外資的獨資醫院，都開了口子。在財政承壓的情況下，讓社會資金辦教育是一種不花公共財政的辦法，未來可以再放得開一點。

南風窗：可以理解為，“投資于人”可投的不是只有錢，政策本身也是稀缺資源。

陸銘：政府只需要釋放點空間出來就可以了。再往下就是商業資本、慈善基金等等。比如慈善資金可以參與托管服務，為城市外來人口的子女、農村貧困地區提供放學以后的服務。但政策收緊之后，一些公益機構處境艱難，找場地都很困難。現在各地黨群服務中心建得那么好，可不可以開放空間，更好地利用起來，讓社會力量為困難家庭提供孩子照看服務？

通俗地說，客觀需求，如果政府資金跟不上，沒法全包下來，就釋放軟性的空間，讓其他力量參與，這方面需要更多的思想解放。

南風窗：地方政府往往追求短期回報，而教育、健康投資回報周期很長，這種張力該如何化解？

陸銘：修改地方政府官員的激勵和考核體制，同時要求地方官員深刻理解中央精神，改變自己的政績觀：不要把短期經濟增長的數字當作政績，要追求更加長期、全局、多維的發展目標。

但主觀上就算明事理，考核激勵機制更加重要。到目前為止，我們很多時候還在考核地方官員的GDP 增長和稅收增長，如果稅收基于增值稅，增值稅又與地方的制造業投資發展相關，而服務業有很多小企業，難收稅，那么地方政府就只能熱衷“投資于物”。

破除壁壘

南風窗：許多城市都以豐厚待遇求賢，為什么你說“搶人不等于投資于人”？

農村人口流失了以后，很多地方有條件發展現代大農場，生產效率更高。那么相應的“投資于人”，就要去考慮如何優化你的資源配置，讓農業技術培訓、學校、醫院等，跟常住人口需求一致起來。

陸銘：這要看地方政府用什么方式搶，搶的是誰？第一，搶的是高學歷的，可是學歷沒那么高、但勞動技能高的人就不需要嗎，就像香港龐大的家政服務群體極大便利了各類家庭；第二，用補貼的方式“搶人”，實際上是用公共資源補貼本就具有更多競爭優勢的人。

換句話來講，如果給農民工子女造學校的時候缺錢，補貼大學生來找工作就有錢，這是政績觀的問題。公共資源的分配應當追求公平，用補貼的方式吸引人才是用來對待國際移民的，本不應用來引導國內人口流動。

南風窗：是否可以理解為，吸引國際人才要設置門檻，但是對內它應該破除壁壘？

陸銘：是的，破除壁壘，不區分本地人外地人，更加強調公正性，而公正跟效率并不矛盾。城市的人才競爭應該是以生活質量留人，而且要普惠。城市環境、營商環境好了，有合適的就業機會，基礎設施和教育好了，低收入家庭能安居樂業一家人團聚，高收入群體的服務需求也能更好地被滿足，人就來了。

南風窗：西部、東北等人口流出地區如何理解“投資于人”，是要留住人，還是提升人的流動能力？中國部分地方仍以“留人”為政績，在意常住人口增減，如何看待“人流動的權利”與“地方發展的矛盾”？

陸銘：地理因素是城市經濟可持續增長的另一個決定因素。在中國加入全球化的進程中，因為國際貿易基于海運，越靠近沿海大港口，越有得天獨厚的節省貿易成本的優勢，而對那些遠離港口的內陸地區相對不利。

但一個國家不同地區各有分工，分別承擔貿易壓艙石、糧食安全、能源安全等不同功能。西北和東北，更多承擔了糧食安全、能源安全、生態安全、國防安全這些功能和其他新的發展需要。而在人口流失的過程當中，有效聚焦這些新功能、新產業的發展，人均收入反而提高。

舉例子來講，農村人口流失了以后，很多地方有條件發展現代大農場，生產效率更高。那么相應的“投資于人”，就要去考慮如何優化你的資源配置，讓農業技術培訓、學校、醫院等，跟常住人口需求一致起來。

地方政府需要摒棄孤立競爭的思維，避免人為增加壁壘，不能因為當地學生跑到外地就業了，就認為當地對教育的投資白費了。當然，中央政府要更多為人口流出地的教育承擔責任。

我在《空間的力量》中寫過這樣的話：“任何大國的存在，都是因為這個國家的人民愿意通過協調地區間的矛盾來追求全體人民的公共利益。”中國各個省和城市之間的關系只是一國內部地區之間的關系，在對待生產要素，特別是勞動力跨地區流動這一問題時，各地區若采取類似“國家間”的思維模式，中國作為一個大國的“公共利益”將會嚴重受損。

更充分的流動

南風窗：你倡議給大城市松綁，并提高經濟的集聚度。面對大城市“擁擠”和小城市“空心化”的矛盾，貧富分化問題，“投資于人”該如何引導資源合理流動，達到你在書里所說的“在集聚中走向平衡”？

陸銘：這要聯系到經濟地理作為城市可持續增長決定因素的第二條作用。由于現代經濟，尤其服務業的發展，它需要人口達到足夠的規模、密度和流量，這方面大城市比小城市有利，小城市比農村有利，人往高處走，隨著就業機會從農村流向城市，從小城市流向大城市。

我們要做的是創造條件，讓人能夠自由尋找適合自己的地方，無論去留，都不需要特殊鼓勵或強求，而是順勢而為、量體裁衣。

經濟學當中，生產要素的集聚往往是在一些本來自然地理條件就比較好的地方發生。一個國家要發展經濟，當然是選擇地理自然條件好的地方承載經濟發展，這樣效率更高，也更有利于提高國際競爭力。

大城市擁堵的問題，是這個大框架下的一個子問題，可以另行治理。一個未被充分意識到的誤區是通過疏散城市人口減少擁堵，而實際上越往外疏散越堵，因為在服務業為主的城市，人的工作地點在市中心，如果人被疏散到郊區去，通勤距離變遠，軌交設施又不完善才擁堵。擁堵本質上是治理方式出了問題，主要不是人多導致的。

至于空心村，社會一直對此有負面評價。輿論上說，不要空心村，要人回來，但現代農場規模化經營是不是空心村的另一種解決方案？留守兒童、婦女、老人能不能跟著進城，而由政府提供公租房、廉租房？當然，就算城市里條件都具備，也有老人不愿意進城，這個現象全世界都有，對這部分群體，再通過社會救助、養老院、醫院的合理供應加以保障，這是公共政策要做的。

至于集聚與平衡的關系，如果把平衡理解為地區間的“總量平衡”，它就是矛盾的。如果理解為地區間的“人均平衡”，它不僅不矛盾，通過更加順暢的生產要素的循環和流動，它還能促進人均意義上的平衡。中國正在經歷經濟和人口同步集聚，城鄉間、地區間人均GDP差距縮小的過程。

大國有很多復雜的社會問題需要治理，但首要的基本問題應當優先充分解決，比如讓人口充分流動起來，地區間的人均收入均等化。流動起來，最起碼很多人的收入比在老家高了，能觸及的資源更多了。把主要矛盾解決了，再著手城市內部的二次分配、促進公共服務均等化，乃至慈善事業的三次分配，縮小人和人之間在實際生活福利上的差距，而不是以限制流動的方式，擱置了最基本的問題。

我們要做的是創造條件，讓人能夠自由尋找適合自己的地方，無論去留，都不需要特殊鼓勵或強求，而是順勢而為、量體裁衣。歸根結底，“投資于人”只是一個手段，它不是賬本上的數字，最終是要提高人民的福祉。